Наместничья власть распространялась по мере присоединения уделов к Москве и на удельные земли. Наместники поставлены были в Галиче, Угличе, Можайске и других городах.
Права и привилегии наместников еще в предшествующий период регулировались уставными наместническими грамотами, нормы которых восходили к Русской Правде. Но после Двинской уставной грамоты 1397 г. и до Белозерской грамоты 1488 г. подобных документов до нас не дошло. В годы войн и княжеских распрей не право, а сила определяла поведение наместников[847]. Обеспечивался наместнический аппарат «кормами». Их состав перечисляется в грамотах по Галичу (1455–1462 гг.) и Радонежу (около 1457 г.)[848]. Близкие к древнерусским поборы были традиционными. Их нормы вошли позднее в установления Белозерской грамоты 1488 г.[849] Предусматривались два «корма» (на Рождество и на Петров день) в виде натуральных поборов (мясом, хлебом, сеном), которые могли переводиться на деньги. «Корм» дополнялся судебными пошлинами (шедшими в великокняжескую казну) и «посулами» (взятками).
Перестройка центрального правительственного аппарата отставала от создания местной администрации. Главой Московского великого княжества был Василий II. Пределы его власти определялись общим состоянием объединительного процесса, но ее правовые устои регулировались «стариной». Сам Василий II не отличался инициативностью, решительностью и волей.
До совершеннолетия великого князя (1433 г.) власть в стране принадлежала митрополиту Фотию (1431 г.), великой княгине Софье, а также боярину И.Д. Всеволожскому. После ослепления (1446 г.) Василий II вряд ли мог принимать непосредственное участие в осуществлении даже важнейших мероприятий. Участие его в походах имело больше символическое, чем реальное, значение. Судопроизводством он не занимался. Позднейшие летописцы и публицисты подчеркивают особую роль Василия II в осуждении Исидора и в избрании митрополитом Ионы. Однако перед нами явное стремление клерикальных сочинителей опереться на авторитет великокняжеской власти, а не точная передача событий. Как все происходило на самом деле, сказать трудно. Скорее всего в данном случае великий князь был проводником общей линии русских иерархов.
Действенная власть в годы правления Василия II принадлежала боярским советникам великого князя. Состав введеных бояр был тогда невелик. Так, духовную Василия I в 1423 г. подписало всего шестеро бояр: князь Юрий Патрикеевич, Иван Дмитриевич (Всеволожский), Михаил Андреевич, Иван Федорович, Михаил Федорович, Федор Иванович[850]. Завещание Василия II 1461/62 г. удостоверило пятеро бояр: князь Иван Юрьевич (Патрикеев), Иван Иванович (Кошкин), Василий Иванович, Федор Васильевич (Басенок), Федор Михайлович (Челядня)[851]. Исключая князей Патрикеевых, находившихся в родстве с великими князьями и возглавлявших Думу, все это были представители старомосковских боярских родов.
Роль бояр в великокняжеской администрации в годы правления Василия II резко возросла. Их решительной поддержке обязан был Василий II своему возвращению на великокняжеский престол (1446 г.). Составитель похвального Слова Дмитрию Донскому (написанного, согласно М.А. Салминой, в конце 40-х годов XV в.) вложил в уста этого князя следующие слова: «…бояре свои любите и честь им достоину воздайте противу служениа их, без воля их ничто же отворите… и отчину свою с вами (боярами. — А.З.) соблюдох… под вами городы держах и власти великиа… Вы же не нарекостеся у меня бояре, но князи земли моей»[852]. Эти слова характеризуют положение боярства не столько при Дмитрии Донском, сколько во второй четверти XV в.
Круг обязанностей, лежавших на боярских советниках великого князя, отличался разнообразием. Введение бояре скрепляли своей подписью великокняжеские грамоты. Правда, такие подписи мы находим только до окончательного утверждения Василия II в Москве (начало 1447 г.). Эти бояре должны были отправлять судопроизводство.