Необходимо предусмотреть расходы на развитие консульских учреждений СССР за рубежом — строительство зданий консульств, их оснащение, содержание персонала, создание фондов материальной помощи советским гражданам, попавшим в экстремальные условия. По оценке МИДа СССР, на эти цели потребуется выделение ежегодно 3,3 млн. рублей и 14 млн. инв. рублей.
Весьма значительными могут быть расходы государства, связанные с обменом личных средств граждан, выезжающих за рубеж по частным делам. Исходя из действующей нормы обмена (1000 рублей и 150 рублей на одно лицо по спецкурсу для выезжающих, соответственно, в капстраны и страны СЭВ,[13] то есть примерно 178 и 27 долларов США) и географии выездов (72 % в страны СЭВ в 1990 году), следовало бы предусмотреть изыскание постоянно увеличивающейся суммы средств в свободно конвертируемой валюте: от 235 млн. инв. рублей в 1991 году до примерно 1,1 млрд. инвалютных рублей в 1995 году. Кроме того, около 7 млн. рублей потребуется затратить на расширение банковской сети.
Для обеспечения перевозок граждан за границу МПС СССР сообщил о потребности ежегодно закупать по импорту 500 вагонов (пассажирских, багажных и вагонов-ресторанов) на сумму 150 млн. инв. рублей, а также о необходимости расширения железнодорожных пограничных переходов, реконструкции пунктов перестановки вагонов на западноевропейскую колею и осуществления других инвестиционных мероприятий в тринадцатой пятилетке общей стоимостью 200 млн. рублей. Кроме того, будут иметь место дополнительные инвалютные расходы, связанные, главным образом, с расчетами за услуги с иностранными железными дорогами. Стоимость этих затрат увеличится к 1995 году до 28 млн. инв. рублей.
Рост авиационных перевозок советских граждан за рубеж приведет к вытеснениюими с маршрутов Аэрофлота иностранных туристов, что не позволит Аэрофлоту работать на условиях валютного самофинансирования. В этой связи необходимо будет из централизованных источников покрывать валютный дефицит Аэрофлота (за услуги иностранных аэропортов, дозаправку топлива), который, видимо, увеличится с 200 млн. инв. рублей в 1991 году до 900 млн. инв. рублей в 1995 году.
Парк пассажирских самолетов потребуется увеличить за пятилетку примерно на 100 машин стоимостью около 5 млрд. рублей. Примерно такую же сумму необходимо будет затратить на развитие наземной службы пассажирской авиации.
Принятие указанного Закона неизбежно повлечет за собой массовую трудовую эмиграцию из СССР. По оценкам социологов, непосредственная готовность к трудовой эмиграции обнаружена у 1,5–2 млн. граждан СССР и еще примерно 5–6 млн. рассматривает возможность эмигрировать. В этих условиях Госкомтруд СССР считает необходимым создание надежной системы защиты социальных прав и профессиональных интересов советских граждан за пределами СССР, что позволит в значительной мере ослабить отрицательные последствия эмиграционных процессов как для государства, так и для самих граждан. Решение этих вопросов имеется в виду возложить на специальную службу по вопросам внешней миграции населения. По мере развития этой службы в СССР затраты на ее содержание, согласно оценке Госкомтруда СССР, должны увеличиться в текущей пятилетке с 71 до 158 млн. рублей. Кроме того, предлагается ввести при посольствах СССР должности атташе и юрисконсультов по делам работающих за границей советских граждан, а впоследствии создать в ряде стран, куда будет направляться основной поток трудовой эмиграции, представительства миграционной службы СССР. На эти нужды необходимо изыскать за пятилетку 15,5 млн. инв. рублей.
Таким образом, общая сумма затрат, связанных с предстоящим принятием Закона СССР «О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР» может составить в 1991–1995 годах 11,8 млрд. рублей и примерно 7,2 млрд. инв. рублей.
Очевидно, что при нынешнем состоянии советской экономики, в том числе нехватке валюты, возможность изыскания этих средств из централизованных источников представляется маловероятной.
Отдельные мероприятия, видимо, могли бы быть профинансированы за счет более активного привлечения средств заинтересованных граждан, намеревающихся выехать за границу по частным делам Такие средства, например, может дать предусматриваемое изменение порядка и размера взимания пошлины за оформление документов на выезд за границу или организация в стране валютного рынка для населения, на котором иностранная валюта для вывоза приобреталась бы гражданами по курсу, складывающемуся в зависимости от спроса и предложения.
Однако это не решает в целом вопрос об источниках финансирования. Поэтому представляется, что практические вопросы обеспечения реальной материальной базы для реализации положений Закона должны стать предметом тщательного рассмотрения и поэтапного решения по мере изыскания необходимых материальных, финансовых и валютных ресурсов.
С. Ситарян
21 февраля 1991 г.»
В это же время на нас стали оказывать мощнейший нажим западные страны, внимательно следившие за подготовкой Закона о выездах и въездах. Особенно это чувствовалось со стороны американцев — заместитель государственного секретаря США Ричард Шифтер, с которым я познакомился еще во время своей работы в «Известиях», навещал меня в Кремле, наверное, раза четыре и дотошно расспрашивал о подготовке закона.
Испытал это давление и МИД СССР. Э. А. Шеварнадзе даже обратился в Верховный Совет со специальным посланием, в котором напоминал о заявлении по правам человека, сделанном М. С. Горбачевым в ООН в декабре 1988 года, о Венских договоренностях 1989 года, о других международных пактах и наших обязательствах. Заканчивалось его письмо настоятельной просьбой как можно скорее принять закон или хотя бы существенно продвинуться в работе над ним.
Пришлось докладывать президенту СССР. Он внимательно выслушал меня и распорядился:
— Собери их еще раз и утряси все. Закон надо принимать, тут спорить не о чем. Люди же все равно миллионами едут.
18 апреля 1991 года в 16.00 я провел еще одно совещание с «заинтересованными ведомствами», дополнив их Государственной внешнеэкономической комиссией (от КГБ почему-то пришел один из руководителей контрразведки). Оказалось, что дело не так уж и плохо — Аэрофлот не ждал больших прибавок пассажиров, МПС имело почти достаточный парк вагонов, таможня уже занималась реконструкцией и расширением своих пунктов. Громов Б. В., нынешний губернатор Московской области, а тогда первый заместитель министра внутренних дел СССР, заверил, что по линии МВД вся необходимая работа уже развернута. Минфин, правда, опять поставил вопрос о расходах и пытался подвести под закон глубинную мину в виде предложения финансировать его из валютных доходов союзных республик, но другие участники совещания с ним не согласились. Итог совещания: закон можно выносить на второе чтение. Я договорился с А. И. Лукьяновым, что его включат в повестку дня сессии на 13 мая 1991 года.
Разумеется, наряду с Законом о выездах и въездах готовились десятки других актов, обсуждались, голосовались. Дефицит правового регулирования жизни общества был исключительно острым. Страна, люди нуждались в тысячах законов, но одномоментно, сразу они появиться не могли, а принимать «сырые», недоработанные законы было не меньшим риском, чем жить без них.
Массу времени занимали и международные дела, встречи с дипломатами, работающими в Москве, прием парламентских и иных делегаций, которые тогда проявляли к нам исключительный интерес. Поступало много приглашений из зарубежных стран, но, как правило, я должен был от них отказываться — слишком горячее время было в Советском Союзе. Но в одну поездку все-таки пришлось поехать, и я упомяну о ней здесь, так как она тоже связана с Законом о выездах и въездах.
26 — 27 сентября 1990 года в Страсбурге проходила очередная сессия Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Лукьянов со ссылкой на Горбачева поручил мне выступить на этой сессии с докладом. Не знаю, был ли это первый приезд делегации нового советского парламента или европейцы понимали происходящее у нас очень плохо, но внимание к нам было очень большим. За два дня я повстречался с представителями ФРГ, Италии, Швейцарии, Франции, Испании, были и другие встречи. С председательствовавшим тогда на сессии ПАСЕ шведом А. Бьерком мы вообще проговорили два часа, и эта беседа показала, какое громадное значение имеет для Европы волна демократизации в Советском Союзе. ПАСЕ решила даже создать новый постоянный парламентский орган — Ассамблею Европы, намереваясь вовлечь туда парламенты США и Канады, а также стран Восточной Европы. Вес демократических парламентских институтов на старом континенте явно возрастал.