«Положением о командующих морскими силами…» 1911 г. был ликвидирован и другой принципиальный изъян предыдущих подобных документов — неопределенность служебных отношений и отсутствие внятного разграничения полномочий между начальником морских сил и командирами портов, ставшие, как свидетельствует сам разработчик проекта «Положения…» 1908 г., следствием «срочности проведения закона и недостатка опыта в этом направлении»[166]. Теперь — «после весьма острой борьбы в министерских верхах»[167] — командиры портов были выведены из непосредственного подчинения морскому министру и подчинены командующим морскими силами, которые, таким образом, сосредоточили в своих руках управление не только корабельными соединениями, но и резервными силами, береговыми частями и учреждениями. Накануне мировой войны увенчалась пусть и частным, но все же успехом борьба, которую с 1906 г. вело морское ведомство за возвращение в его ведение приморских крепостей, переданным Военному министерству после Крымской войны 1853–1856 гг.[168]. В январе 1913 г. по настоянию Н. О. фон Эссена в подчинение командующему морскими силами Балтийского моря была передана Ревель-Порккаллаудская крепость, вскоре переименованная в морскую крепость Императора Петра Великого[169].
Новое Положение о штабах командующих морскими силами было высочайше утверждено 12 (25) мая 1914 г., о чем было объявлено буквально за месяц до начала мировой войны — приказом морского министра от 1 (24) июня № 177. Штаб состоял из оперативной и распорядительной частей, а также частей флагманских специалистов. Отметим, что Положение не содержало штата штаба, распределение обязанностей между чинами передавалось на усмотрение командующего «впредь до установления штаба штабов». Однако до начала войны штат так и не был утвержден[170]. Согласно строевому рапорту, поданному командующим флотом Балтийского моря главнокомандующему 6-й армией 12 (25) августа 1914 г., в штабе флота числились семь штаб-офицеров, восемь обер-офицеров, два офицера корпуса инженер-механиков флота, один офицер по адмиралтейству, один врач, два гражданских чина, восемь кондукторов и 98 нижних чинов[171].
1.3. Совет государственной обороны — первая попытка создания организационной основы координации деятельности Военного и Морского министерств (1905–1909 гг.)
Опыт Русско-японской войны 1904–1905 гг. явно продемонстрировал всю глубину проблемы координации действий видов вооруженных сил. «У Русского Потентата хотя две руки, но они как бы на разных туловищах», — образно заметил в 1902 г. выдающийся военный мыслитель М. И. Драгомиров[172].
Согласование усилий военного и морского ведомств находилось в компетенции императора, сохранявшего статус «державного вождя Российской армии и флота» и, в соответствии со ст. 14 «Основных Государственных Законов» (1906 г.), обладавшего «верховным начальствованием над всеми сухопутными и морскими силами Российского государства»[173]. Однако глава государства не имел рабочего аппарата для реализации этой функции и мог полагаться, по существу, лишь на собственные знания и интуицию.
Следует отметить, что попытки институционального оформления процесса координации деятельности оборонных ведомств предпринимались и ранее. Например, в 1881 г. начало работу Особое совещание по разработке плана развития флота в соответствии с задачами морской политики России в составе военного министра, министра иностранных дел и управляющего Морским министерством под председательством генерал-адмирала великого князя Алексея Александровича[174]. С декабря 1884 г. по март 1885 г. под председательством начальника Главного штаба и председателя Военно-ученого комитета генерал-лейтенанта H. Н. Обручева работала специальная межведомственная комиссия по выработке замысла совместных действий армии и флота в случае агрессии со стороны Германии и Австро-Венгрии[175]. Однако эти и другие подобные структуры не имели статуса постоянно действующего высшего государственного органа управления и не ставили перед собой долгосрочных задач общегосударственной важности.
Для решения этой проблемы 8 (21) июня 1905 г. был учрежден Совет государственной обороны — надведомственный коллегиальный орган, предназначенный для «объединения деятельности высшего военного и морского управления и согласования ее с деятельностью других правительственных учреждений по вопросам, относящимся к безопасности государства»[176]. Совет был подчинен непосредственно царю и работал под руководством председателя — великого князя Николая Николаевича. В состав Совета государственной обороны входили шесть постоянных членов по выбору императора и «непременные члены по занимаемым должностям». В число последних входили военный министр, управляющий Морским министерством, начальники Главного штаба, Главного морского штаба и генерал-инспекторы «родов оружия». С высочайшего соизволения в работе Совета государственной обороны могли принимать участие и другие высшие начальствующие лица гражданских и военных ведомств. На Совет возлагались «обсуждение общих мероприятий военного и морского ведомств», наблюдение за реализацией мер «по развитию военного могущества государства», утвержденных высочайшей властью, и, что особенно важно в контексте нашей темы, «согласование межведомственных разногласий по вопросам государственной обороны».
168
РГАВМФ. Ф. 418. Оп. 1. Д. 748. Л. 8; Доклад председателя Особого совещания при Совете государственной обороны по вопросу об объединении власти в приморских крепостях и о разграничении прав и обязанностей сухопутных и морских начальников при совместных действиях по обороне берегов. СПб.: Военная типография (в здании Главного Штаба), 1906. С. 8–17.
169
170
172
173
Свод законов Российской Империи, дополненный по Продолжениям 1906, 1908, 1909 и 1910 гг. и позднейшими узаконениями 1911 и 1912 гг. / Под ред. А. А. Добровольского. Кн. 1. Т. 1. СПб., 1913. С. 2, 8.
174
175
См. подробнее:
176
О Совете Государственной Обороны. (Высочайше утверждено 8-го июня 1905 года) // Военное законодательство Российской Империи (Кодекс Русского Военного Права). М.: Военный университет, 1996. С. 51.