Номинально Совет государственной обороны не был наделен исполнительными полномочиями, более того, в положении о нем прямо указывалось, что «учреждение совета… не изменяет степени и предела власти министров». Однако на практике Совет обнаружил стремление вмешиваться в деятельность Военного и Морского министерств, нарушая тем самым прерогативы их руководителей. Права и самостоятельность «оборонных» министров были значительно ограничены, при этом они попали, по существу, в подчинение лицам, не несущим персональной ответственности за состояние дел в армии и на флоте. Совет, таким образом, не смог эффективно решать возложенные на него задачи и стал, в сущности, лишь «обузой» — лишним промежуточным звеном между верховной властью и военным (военно-морским) руководством.
Более того, не слишком оперативная и малоэффективная работа Совета сковывала инициативу морского министра в реформировании своего ведомства и стала, в сущности, тормозом преобразований на флоте. «В совещаниях Совета государственной обороны определилась невозможность получить санкцию этого высокого учреждения на какую бы то ни было программу развития флота, пока не выработан полный план потребностей Военного ведомства… Выработка же такого плана представлялась вопросом отдаленного будущего… Военное ведомство… зорко следило за тем, чтобы Морское ведомство не получило кредитов раньше, чем будут удовлетворены потребности армии. Совет государственной обороны, состоявший из очень большого числа членов, большинство которых не занимало уже ответственных должностей, не мог урегулировать потребности двух ведомств обороны. Заседания многочисленного Совета характеризовались большим количеством прений и отсутствием решений. Вследствие многочисленности Совета ответственные начальники не считали возможным раскрывать в Совете секретные оперативные основания, на которых зиждилась реорганизация вооруженных сил, без этих же оснований планы реорганизации не были ясны членам Совета», — свидетельствует М. И. Смирнов[177].
Вот лишь некоторые примеры. В сентябре 1905 г. морской министр поставил перед Советом принципиальный вопрос: нужно ли иметь на Черном море и в Тихом океане самостоятельные флоты с соответствующей инфраструктурой или же следует по-прежнему считать Балтийский флот ядром военно-морских сил, способным по мере надобности выделять корабельные группировки на другие театры и располагающим достаточной для этого судостроительной базой и системой тылового и технического обеспечения. Кроме того, вице-адмирал А. А. Бирилев просил Совет государственной обороны определить, какие задачи на каждом из морских театров флот должен решать самостоятельно и какие — совместно с сухопутными войсками. Эти вопросы остались без ответа[178].
На заседании Совета 9 (22) апреля 1907 г. морской министр адмирал И. М. Диков представил «малую программу» судостроения, в основу которой были положены следующие взгляды на задачи воссоздаваемого флота: «Балтийскому флоту — оборонять Финский залив и вместе с тем представлять собою свободную морскую силу для поддерживания интересов Империи во внешних водах». Программа была подкреплена резолюцией царя: «Рассмотреть в Совете государственной обороны основания доклада Морского генерального штаба. В основу средств, необходимых для выполнения задач Балтийского флота, должен быть поставлен линейный флот»[179]. Однако, несмотря на недвусмысленную поддержку проекта главой государства, великий князь Николай Николаевич, подводя итоги прений, заявил, что в законодательные учреждения должна быть представлена единая программа развития вооруженных сил, а распределение средств между морским и военным ведомствами должно быть поставлено в зависимость от важности каждого из них для обороны страны. (Важно иметь в виду, что сам великий князь Николай Николаевич являлся безусловным сторонником приоритетного развития армии и, по мнению большинства исследователей, весьма скептически относился к «цусимскому» ведомству[180].) Начальникам генеральных штабов было предложено создать «план обороны побережья», на основе которого следовало разработать программу последовательного и постепенного строительства морских сил. По уместному замечанию Н. Б. Павловича, это было «очередное бюрократическое решение», которое откладывало «вопрос о строительстве флота в долгий ящик»[181].
181