Тем, кто был помечен правительством США как Specially Designated Nationals и подпадает под юрисдикцию OFAC и американские законы о санкциях, будет сложно вести бизнес в США, поскольку американским гражданам, компаниям и другим организациям будет запрещено взаимодействовать с ними в коммерческом или финансовом плане.
Хотя в этих случаях полномочия правительства были внутренними и технически касались только тех учреждений и лиц, на которых распространялась юрисдикция США, характер списка и желание граждан и предприятий сохранить доступ к американской финансовой системе сделали эти полномочия многосторонним инструментом по своей сути. Банки всего мира, особенно те, кто хотел сохранить свое присутствие в Соединенных Штатах, должны были если не соблюдать списки, то хотя бы следить за ними. В течение многих лет банки в Латинской Америке применяли список OFAC, связанный с картелями наркоторговцев, который на испанском языке часто называют "списком Клинтона" из-за его использования во время администрации Клинтона. Власть OFAC была по своей сути международной, поскольку американская банковская система и рынки капитала имеют большое значение.
Эта власть распространялась и за пределы США благодаря статусу Соединенных Штатов как главного мирового рынка капитала и банковских услуг. Если вы хотите стать серьезной международной организацией, способной работать на глобальном уровне, вам необходимо получить доступ к Нью-Йорку и американской банковской системе.
Подобная финансовая мощь США обусловлена также доминирующим положением доллара США в качестве основной резервной и торговой валюты во всем мире. Компании и трейдеры используют доллар в качестве эталона для международной торговли. Страны, компании, и частные лица держат доллары или счета в долларах в качестве защиты от неопределенности других валют. Любые сделки в долларах - от нефтяных сделок до расчетов по коммерческим контрактам - должны проходить через долларовые расчетные счета. В большинстве случаев операции по расчету в долларах - включая нефтяные сделки - проходят через банковский счет в Нью-Йорке. Поэтому для большинства банков и предприятий уклонение от действий OFAC не представляется возможным. Отделы по обеспечению соответствия и юридические практики были построены на соблюдении правил OFAC.
OFAC в полной мере воспользуется этими целевыми, публичными санкциями, чтобы преследовать финансы "Аль-Каиды". Ньюкомб знал, как заморозить активы в международной финансовой системе и остановить любые транзакции, подозреваемые в связях с "Аль-Каидой". Все, что ему было нужно, - это новый указ, расширяющий полномочия Казначейства по борьбе с финансовой сетью и сетью поддержки "Аль-Каиды". В то же время главный юрисконсульт Казначейства Дэвид Ауфхаузер и его заместитель Джордж Вулф рассматривали такой указ как способ предложить Белому дому новое мощное вооружение в нетрадиционной войне с терроризмом.
Ауфхаузер был квинтэссенцией вашингтонского юриста. Будучи партнером известной и жестокой юридической фирмы Williams & Connolly, он помогал кампании Буша управлять юридической стратегией выборов во Флориде. Ауфхаузер обладал острым умом и любил приводить убедительные аргументы, используя чутье мастера судебного процесса. Вулф, его заместитель, был юристом из Южной Каролины. Его южный говор обезоруживал и располагал к себе, но за словами скрывался острый и глубокий интеллект. Вулф станет ключевой фигурой в юридической работе Казначейства дома и в зонах боевых действий. Один из главных юристов, Билл Фокс, мастер решения проблем и большой, веселый человек, работавший юристом в Бюро алкоголя, табака и огнестрельного оружия, станет главным советником Ауфхаузера и начнет играть центральную роль в работе Министерства финансов после событий 11 сентября.
Юристы рассматривали указ как средство, позволяющее направить финансовую войну в новое русло. Он может наказать банкиров террористов и отучить других переходить черту и поддерживать Аль-Каиду или другие террористические группировки.
Юристы Aufhauser и эксперты OFAC объединили усилия, чтобы наметить контуры исполнительного приказа. По своему масштабу и воздействию этот указ должен был отличаться от предыдущих. Это была чрезвычайная исполнительная власть, которая должна была быть применена не только против "Аль-Каиды" и ее прямых сторонников, но и против поддержки терроризма в целом. Предыдущие попытки использовать эти полномочия против террористов были ограничены очень конкретными целями террористов и не использовались для борьбы с финансовой инфраструктурой сетей. Эта более широкая модель использовалась OFAC против организаций наркоторговцев, но не против "Аль-Каиды".