Агрессивное использование обозначений в качестве превентивного инструмента могло бы разоблачить эти средства и методы финансирования, но также могло бы вызвать напряженность в отношениях с нашими международными партнерами. Проблема, присущая этому финансовому инструменту, заключалась в том, что мы применяли чрезвычайные административные полномочия против финансирования терроризма, как сеть. Эта сеть ставилась над целями, чтобы остановить потоки средств, но доказать, что каждый узел или член этих целевых групп несет уголовную ответственность, было невозможно. Как велел министр О'Нил, мы действовали по правилу 80/20. Наши европейские партнеры и обычные правоохранительные органы полагались на стандарт доказательств вне разумных сомнений, в то время как мы полагались на стандарт "разумных оснований полагать". Чтобы заморозить активы, у нас должны были быть разумные основания полагать, что средства могут попасть в руки террористов или использоваться для их поддержки.
Противоречие между этими двумя стандартами доказательств ярко проявилось в ходе нашего исследования сети Al Barakaat. Al Barakaat - это международная система денежных переводов, основанная в Сомали в 1986 году для того, чтобы сомалийские экспатрианты могли отправлять денежные переводы на родину, в страну, где не было официальной банковской системы и не существовало государственной структуры. Со временем "Аль-Баракаат" превратилась в крупную международную сеть, состоящую из компаний-переводчиков, предприятий по обслуживанию денежных средств и традиционных хаваладаров в более чем сорока странах, включая США и ряд европейских стран.
Ежегодно через сеть Al Barakaat проходили миллионы долларов - в основном от невинных сомалийских экспатриантов, переводивших деньги своим родственникам в Сомали. Анализ разведданных показал, что сеть контролировалась в Сомали проницательным бизнесменом-экстремистом по имени Ахмед Джумале. Джумале и близкие к нему люди не только извлекали прибыль из этой системы, но и отправляли часть доходов Усаме бен Ладену и "Аль-Каиде". Большинство тех, кто переводил деньги, даже не подозревали об этом, а участники операций по переводу денег по всему миру, безусловно, были невиновны в связях с "Аль-Каидой" и не стали бы объектами уголовного преследования. Но это не отменяло необходимости закрыть сеть.
В Казначействе мы приняли решение закрыть всю систему. 7 ноября 2001 года Управление по контролю за иностранными активами включило в список всю сеть вместе с Джумале и конфисковало в США 1,1 миллиона долларов. Министерство финансов утверждало, что Джумале выкачивал миллионы долларов из "Аль-Баракаат", а около 10 процентов глобальных доходов шло Усаме бен Ладену и "Аль-Каиде".
В январе 2002 года трое сомалийских шведов, участвовавших в работе шведского филиала "Аль-Баракаат", обратились к своему правительству и Совету Безопасности ООН с просьбой исключить их из этого списка. Это послужило поводом для обращения шведского правительства в Совет Безопасности ООН с просьбой разработать стандарт доказательств для будущих финансовых террористических номинаций. Анна Линдт, популярный шведский премьер-министр, которая впоследствии была убита нападавшим во время шопинга, в начале 2002 года нанесла личный визит в Министерство финансов, чтобы обсудить этот вопрос непосредственно с министром О'Нилом. Шведам и другим европейцам было очень неудобно применять неуголовные стандарты, когда на кону стояли репутация и средства к существованию людей. Это была законная озабоченность, но мы не хотели препятствовать нашей способности быстро замораживать активы. Административные полномочия по применению целевых санкций были бы значительно ослаблены, если бы для каждого случая требовался уголовный процесс.
Однако мы также понимали, что для того, чтобы сохранить возможность использовать эти санкции в долгосрочной перспективе, к процессу включения в перечень санкций против "Аль-Каиды" и "Талибана", предусмотренному резолюцией ООН 1267, должен быть приложен заслуживающий доверия процесс исключения из перечня. Согласно американскому законодательству, люди имеют право на административное обжалование, а также право оспорить решение о включении в перечень в федеральном суде. Фактически, на человека возлагается бремя оспаривания утверждений и действий правительства, и существует признанный набор процедур, позволяющих сделать именно это.
Восемь человек, связанных с сетью "Баракаат", воспользовались этим правом, успешно продемонстрировав, что они не связаны с финансированием терроризма, которое беспокоило американские власти, и они согласились отмежеваться от сети денежных переводов. В августе 2002 года Соединенные Штаты исключили из перечня американские компании, занимающиеся денежными переводами в Миннеаполисе и Колумбусе, штат Огайо, а также двух из трех сомалийских шведов. Многие восприняли исключение из списка как признание правительства в том, что мы совершили ошибку, слишком широко расставив сети обозначения "Аль-Баракаат". Это было не так. Это была неверная трактовка произошедшего, основанная на ожиданиях уголовно-правовых норм. Никогда не утверждалось, что эти люди были уголовно виновны или даже осведомлены о финансировании терроризма и поддержке "Аль-Каиды", которые осуществлялись через службы денежных переводов. Процесс включения в перечень и исключения из него сработал и достиг своей цели.