Хотя финансовая разведка существовала и до 11 сентября и активно использовалась правоохранительными органами для расследования дел, ее сбору, анализу и использованию не уделялось должного внимания при рассмотрении угроз и вопросов национальной безопасности. Ценность финансовой разведки заключается в том, что она позволяет выявить четкие контуры взаимоотношений. В отличие от превратностей и сложностей человеческой разведки (HUMINT) или неверно истолкованных и неполных перехваченных сообщений (SIGINT), финансовые следы не лгут. Передача наличных между оперативниками подтверждает наличие связи; перевод денег между банками раскрывает отношения между владельцами счетов; передача денег или товаров между брокерами выявляет исторические деловые связи. Записи об этих операциях - адреса, номера телефонов, настоящие имена, используемые банки - могут стать золотой жилой информации. Денежные следы также могут выявить неожиданные и нестандартные связи, поскольку жажда наживы или потребность в материальной поддержке могут породить маловероятные браки по расчету. Деньги - великий посредник и связующее звено даже между врагами. А деньги или ценности переходят из рук в руки только там, где отношения действительно существуют.
Правильная информация об отправителе или получателе средств может открыть окно в более широкие сети или выявить невидимые связи. Если такая информация будет своевременной и достаточно конкретной, она может помочь сорвать террористические акты. Если спецслужбам известно, что террористический агент получит финансовые вливания от зарубежного донора или сторонника, то можно проследить за ним и физически отследить и поймать.
Тем не менее, чаще всего финансовая информация сама по себе не приводит к началу контртеррористических операций и не может быть единственной информацией, позволяющей предотвратить теракт. Настоящая ценность появляется гораздо раньше. Квитанции, найденные в кармане оперативника, или таблица с бюджетом на жестком диске компьютера террориста, занимающегося сбором средств, придают контекст и значение существующим представлениям об операциях противника. Отношения между лидерами террористов, оперативниками, курьерами и финансистами могут быть объяснены, а пути движения средств в террористической сети выкристаллизованы с помощью финансовой разведки. Такая информация поможет дополнить мозаику разведданных, собранных другими способами. После этого вражеские сети можно выцеливать, отслеживать и разрушать.
Улучшение сбора и координации финансовой разведки было главной темой встречи в конференц-зале министра финансов в тот день. Казначейству предстояло провести самую агрессивную кампанию по сбору данных финансовой разведки, которую оно когда-либо предпринимало. О'Нил и другие задались вопросом, имеет ли правительство США доступ к информации о межбанковских переводах, содержащейся в базах данных Общества всемирных межбанковских финансовых телекоммуникаций (SWIFT), которое управляет службой передачи финансовых сообщений для финансовых операций, передаваемых между банками-участниками. Система SWIFT, хорошо известная мировым банкирам, ежедневно используется тысячами учреждений по всему миру. Казначейство никогда не имело доступа к этой информации, но ему нужно было найти способ получить доступ к этой сокровищнице финансовых данных.
SWIFT, расположенный в ухоженном замке в Брюсселе, - это кооператив, принадлежащий его членам, который был основан в 1973 году для стандартизации передачи данных о глобальных финансовых операциях и является коммуникационной основой официальной финансовой системы.
Центральные банки стран, входящих в Группу десяти (G10), осуществляют контроль над SWIFT. В их число входят Банк Канады, Немецкий бундесбанк, Европейский центральный банк, Банк Франции, Банк Италии, Банк Японии, Недерландский банк, Швейцарский национальный банк, Банк Англии и Федеральная резервная система в лице Федерального резервного банка Нью-Йорка и Совета управляющих Федеральной резервной системы. Национальный банк Бельгии выступает в качестве главного контролера, а в состав совета директоров SWIFT входят руководители крупнейших банков мира, в том числе Citibank и Chase Manhattan в США.
SWIFT существует для того, чтобы обеспечить координацию между банками. Когда активы перемещаются через границу из одного банка в другой, банкам необходима согласованная, безопасная система, с помощью которой можно было бы передавать сообщения и переводить эти активы с подробным указанием того, откуда идет перевод, какие суммы переводятся и какие учреждения и клиенты являются получателями и бенефициарами. SWIFT является такой системой обмена сообщениями и обладает фактической монополией в качестве коммутатора международной финансовой системы, обеспечивая быструю и безопасную передачу этих сообщений между своими членами по всему миру.