Отход от соблюдавшихся до той поры великими державами принятых форм ведения войны не ограничился только областью чисто военного противоборства. Не вызывает никакого сомнения то, что представления немецкого руководства о том, как следует проводить восточную политику, нашли свое отражение при планировании военной кампании, в ходе которой территория Советского Союза должна была оказаться политически преобразованной. При этом главенствовало намерение создать на ней ряд маленьких национальных государств с различной степенью государственной автономии, а из них, в свою очередь, – «санитарный кордон», который отделил бы великорусские земли от Запада.
Такое планирование, естественно, касалось отдаленного будущего восточных областей. В первую же очередь продумывались пути установления там германского господства и возможности максимальной их эксплуатации в интересах немецкой экономики под политическим управлением Германии. А такое, в свою очередь, предполагало наличие подготовленной и готовой немедленно приступить к исполнению своих функций немецкой гражданской администрации, которая следовала бы за наступавшей армией и после поверхностного умиротворения территорий, подвергшихся воздействию боевых действий, тотчас начинала бы свою работу.
Для этого большие части завоеванных земель с самого начала изымались из юрисдикции военного управления и передавались под власть политических органов. Таким образом, под военным управлением оставалась только территория боевых действий армии и прилегавшие к ней тыловые районы, где власть принадлежала полевым командирам, а также комендантам районов и населенных пунктов.
Не вызывает также сомнения, что армия, исходя из накопленного ею негативного опыта, рассматривала излишне протяженную зону военного управления как ненужный балласт. Одновременно и немецкое политическое государственное руководство со своей стороны считало технические вопросы управления захваченными российскими территориями настолько «своеобразными» и связанными с такими особыми случаями проявления вражеского сопротивления, что не решалось навязывать дополнительное обременение вооруженным силам.
При этом совершенно очевидно проступало стремление партийных органов к полной свободе действий в ходе проведения запланированной расово-политической «очистки» данных областей. Еще в изданной Верховным командованием вермахта «Инструкции об особых областях к директиве № 21 (План „Барбаросса“)» от 13 марта 1941 года подчеркивалось, что управление русскими территориями должно было осуществляться политическими, а не военными органами. Об этом же говорилось и в приказе Гитлера о гражданском управлении новыми оккупированными восточными областями от 17 июля 1941 года (PS 1997).
В нем, в частности, устанавливалось следующее: «По прекращению военных действий во вновь захваченных восточных областях управление этими областями переходит от военной администрации к гражданским властям. Области, которые в соответствии с этим должны быть переданы гражданским властям, а также момент передачи будут определены мной каждый раз специальным указом. Гражданские власти во вновь оккупированных восточных областях подчинены рейхсминистру по делам оккупированных восточных областей… Суверенные права и полномочия военных властей осуществляются во вновь оккупированных восточных областях командующими вооруженных сил в соответствии с моим указом от 25 июня 1941 года. Вопросы компетенции уполномоченного по четырехлетнему плану во вновь оккупированных восточных областях урегулированы особо моим указом от 29 июня 1941 года, а вопросы компетенции рейхсфюрера СС и начальника германской полиции – моим указом от 17 июля 1941 года…»
Согласно указу Гитлера от 31 марта 1941 года, 2 апреля того же года Альфреду Розенбергу поручалось создание «Центрального политического бюро по проведению работ на Востоке». 20 же апреля 1941 года Гитлер расширил круг задач, решаемых Розенбергом, и назначил его «уполномоченным по центральной обработке вопросов на восточноевропейских территориях». Затем из штаба Розенберга было образовано министерство по делам оккупированных восточных областей (PS 1019/1020. Докладная записка № 3 от 25 апреля 1941 года).