Институт политических комиссаров был создан в Красной армии в марте 1918 года. В их задачу входило вынужденное обеспечение контроля большевистской партии над действиями командиров из числа бывших офицеров царской армии, не всегда считавшихся политически благонадежными. Кроме того, они должны были отвечать за политическое воспитание личного состава с тем, чтобы сделать из солдат «политических бойцов». Прообразом такого института являлись комиссары французской революционной армии 1793 года.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июля 1941 года институт политических комиссаров в Красной армии был воссоздан. Согласно «Положению о военных комиссарах Рабоче-крестьянской Красной армии», военный комиссар являлся «нравственным руководителем своей части (соединения), первым защитником ее материальных и духовных интересов. Он выступал как «представитель партии и правительства в Красной армии» и наряду с командиром нес «полную ответственность за выполнение войсковой частью боевой задачи». Кроме того, комиссар был «обязан своевременно сигнализировать Верховному командованию и правительству о командирах и политработниках, не достойных звания командира и политработника и порочащих своим поведением честь Рабоче-крестьянской Красной армии». Он должен был «воодушевлять войска на борьбу с врагами», а в наиболее серьезные моменты боя – «личным примером храбрости и отваги поднять боевой дух войсковой части и добиться безусловного выполнения боевого приказа».
9 октября 1942 года по различным причинам, одной из которых являлся поворот к советскому национализму, указом Президиума Верховного Совета СССР институт военных комиссаров в Красной армии был упразднен. В указе говорилось, что, поскольку ее командиры и солдаты в высшей степени доказали свою готовность к самопожертвованию и дальнейшее существование института военных комиссаров могло «явиться тормозом в улучшении управления войсками», назрела необходимость «установить полное единоначалие и целиком возложить на командиров ответственность за все стороны работы в войсках».
Большинство хорошо проявивших себя в боях комиссаров заняло командные должности в Красной армии. А вот в партизанских отрядах в силу специфики формирования их личного состава и особенностей действий комиссары были сохранены.
Офицеры и солдаты остатков разбитых советских частей, остававшиеся на занятой противником территории, знали, что военные комиссары слишком легко склонялись к тому, чтобы расценить факт попадания в плен или отставания от своей воинской части как легкомысленное проявление нежелания продолжать борьбу. Поэтому страх перед возможностью оказаться деклассированными или получить более строгое наказание заставлял этих солдат и офицеров искать дорогу к партизанам, а не пытаться возвратиться в ряды советской армии.
Образующиеся партизанские отряды получали в лице отставших от своих частей военнослужащих ценные командные кадры и хорошо обученных военному делу людей, которые начинали составлять ядро этих групп. Затем такое готовое к ведению боевых действий войско начинало непрерывно пополняться за счет бежавших из-под конвоя военнопленных. Ведь для нормальной организации сопровождения растягивавшихся порой на многие километры колонн пленных у немецкого командования не хватало сил. В результате пленным зачастую не составляло особого труда, воспользовавшись подходящим случаем, бежать и начинать искать возможности дальнейшего существования, укрывшись в лесу.
Такой приток свежих сил к партизанам очень скоро начинал сказываться на планировании и осуществлении нападений, а также других боевых операций. Уже проведенные ими в июле 1941 года на путях снабжения 16-й германской армии диверсии и подрывы железнодорожных путей на отрезке между Псковом и Старой Руссой показали их возросший уровень тактических и технических умений.
Другие же партизанские группы, состоявшие в основном из числа отставших от своих частей солдат, сами врывались в достаточно крупные населенные пункты, атаковали в них немецкие штабы и устраивали поджоги. Так, 15 июля 1941 года из штаба 1-го батальона 59-го охранного полка 20-й моторизованной пехотной дивизии поступило следующее донесение: «Поджоги в городе Велиж со стороны отставших солдат ГПУ. Примерно 30 человек сначала спрятались в церкви, а затем 14 июля подожгли несколько зданий в центре города. Шестеро солдат были схвачены и расстреляны. Однако на следующий день загорелась деревообрабатывающая фабрика. Двоих пойманных солдат публично повесили» (NOKW 2417).