27 февраля (11 марта), через 3 дня после вступления в должность, новый командующий флотом доложил наместнику о состоянии морских сил. Макаров излагал свои мысли по поводу предполагаемого плана боевых действий и писал о несоответствии имевшихся средств поставленным задачам. Макаров отмечал невысокий технический уровень материальной части русских кораблей. Особенно беспокоили адмирала частые поломки на миноносцах, из-за чего в длительный ночной поход высылать их становилось рискованно. Огромным был расход угля, запасы которого в Порт-Артуре были невелики. Макаров обращал внимание адмирала на то, что на некоторых судах расход топлива достигал 20 т в сутки даже во время стоянки во внутреннем бассейне.
По наблюдению нового командующего, у командиров кораблей не было единого взгляда на ведение боя. Несмотря на большие затруднения и многие неотложные нужды, при очевидной слабости сил и средств флота, с которыми пришлось встретиться Макарову, он все же считал, что при полном напряжении всех имевшихся сил флота можно отказаться от пассивных действий и перейти к активным, наступательным. Его рапорт заканчивался оптимистически: «Несмотря на всякие несовершенства и недостатки… я нахожу, что мы могли бы рискнуть теперь же попробовать взять море в свои руки и… постепенно увеличивать район действий эскадры; я предусматриваю генеральное сражение, хотя благоразумие подсказывает, что теперь еще рано ставить все на карту»27. Наместник согласился с мнением Макарова о невозможности теперь же перейти к наступательным действиям.
Сознавая всю опасность высадки врага на Квантунский полуостров до тех пор, пока прибудут достаточные силы русских войск в Маньчжурию, Макаров решил наличными силами противодействовать неприятелю, если он направит к полуострову свои транспорты под прикрытием Соединенного флота. По агентурным данным, японцы уже готовились к высадке десанта у города Инкоу. Поэтому командующий флотом решил приступить к минным постановкам, а в случае появления японской эскадры с транспортом у Ляодуна — вывести русские корабли в море и принудить противника отказаться от высадки.
Мероприятия командующего флотом, направленные на быстрейшее повышение боеготовности, шли по следующим направлениям: на повышение морального духа защитников Порт-Артура, совершенствование обороны рейда со стороны моря, улучшение сухопутной обороны базы, ускорение работ по ремонту поврежденных кораблей, общее повышение боеготовности эскадры.
Зная, что боевой успех во многом зависит от командиров кораблей, командующий флотом познакомился с каждым из них и заменил тех, кто по различным причинам не справлялся со своими обязанностями. Шаг был решительный. Он вызвал недовольство как у наместника, так и в Петербурге. Тем не менее Макаров достиг своей цели. Новые командиры действовали смело, а старые стремились от них не отставать.
План Макарова заключался в следующем.
До вступления в строй поврежденных кораблей главной задачей флота является противодействие высадкам противника на Квантунском полуострове посредством постановки минных заграждений на подступах к нему, защиты этих заграждений наличными средствами флота.
По мере усиления оборонительных средств постепенно расширять район деятельности флота, сперва операциями миноносцев и крейсеров, а с исправлением броненосцев — и главными силами, с целью принудить противника к решительному сражению.
При наличии у неприятеля значительного тактического превосходства и преимущества в силах флот должен стремиться к удержанию за собой господства в ближайших к Квантуну водах, угрожая коммуникационной линии противника и стараясь частыми и внезапными нападениями ослабить его силы с целью задержать высадку армии на материк.
Организовать с отрядом владивостокских крейсеров ряд крейсерств в Корейском проливе против транспортных перевозок японских войск и побережья Японии для отвлечения части сил неприятельского флота.
Анализ основных положений плана боевых действий русского флота, разработанного Макаровым, показывает, что он был составлен с учетом состояния своего флота, ослабленного в первые дни, но в то же время он учитывал и перспективы его усиления, и прежде всего за счет введения в строй поврежденных кораблей. Поэтому вначале Макаров ставил перед флотом оборонительные задачи, а затем, по мере усиления, планировал активные наступательные действия, имея конечной целью принуждение противника к генеральному сражению и завоевание господства в Желтом море. Таким образом, в основу составленного Макаровым плана использования Тихоокеанского флота была положена идея активных наступательных действий, что целиком соответствовало духу Макаровской тактики28.