После издания 6 августа «Учреждения Государственной думы» и «Положения о выборах в Думу» начались работы того же совещания графа Сольского по установлению правил применения закона о выборах к окраинам империи. Соответствующие проекты были составлены при участии В. С. Налбандова, в то время чиновника Главного управления по делам местного хозяйства, впоследствии министра торговли в правительстве генерала Врангеля в Крыму, очень способного человека. Они имели формальный характер и проходили чисто механически. Некоторое оживление внесло только участие в обсуждении правил, относившихся к губерниям царства Польского, приглашенного в качестве сведущего лица пана Добезкого, занимавшего должность гминного судьи[19] в одном из уездов царства. Наши старики были поражены тем, что такой культурный и богатый человек состоит в должности по волостному управлению, и все перед ним расшаркивались, сокрушаясь о русской отсталости. В заключение были рассмотрены правила, охраняющие свободу выборов. На этом все закончилось.
Поверхностное отношение правящих кругов к условиям создания нового законодательного строя, который, сколь ни прикрывался совещательным характером Думы, был решительным и почти бесповоротным шагом к насаждению конституционализма, проявилось в еще большей степени в отношении их к условиям его введения в действие. Не говоря уже о необходимости приспособления к новому порядку всего административного и полицейского строя – о чем никто и не разговаривал – оставался совершенно открытым, и, как это ни странно, не возбуждал даже сомнений вопрос о возможности сохранения прежних форм центрального управления, в котором, кроме императора, не было ни лица, ни учреждения, способного объединить отдельные министерства в одно правительство страны (Комитет министров был совершенно чужд этого значения, а Совет министров[20] под личным председательствованием государя никогда почти не собирался и существовал лишь на бумаге). Между тем, при отсутствии объединяющего органа, в Государственную думу переходили бы разногласия министров, так же как они переносились до тех пор в Государственный совет. Такой порядок неизбежно должен был привести к хаосу в делах управления и умалению самого достоинства правительственной власти, не говоря уже о широком поле для ведомственных интриг, которое при этом открывалось. Это было настолько очевидно, что в числе других, связанных с проектом работ, я составил и весьма осторожную записку об образовании Совета министров в новом его значении, объединяющего правительственные ведомства и учреждения, каковую и представил Булыгину, обращая его внимание, что без такой меры невозможно открыть действия Государственной думы. Булыгин прочитал, но дать делу ход не решился. «Оставить это для будущих поколений», – сказал он, возвращая записку. Она передана была впоследствии графу Витте вместе с составленным к ней постатейным проектом, который и положен был в основание нового учреждения Совета министров.
О соответственном переустройстве администрации и полиции не было, разумеется, да и потом не возникало речи.
В результате, подобно тому, как в 60-х годах при переустройстве местного управления земское преобразование, получив внешние формы, осталось, по существу, незаконченным, ибо предлагавшиеся к изданию земские уставы, имевшие определить пределы прав и обязанностей новых учреждений и порядок их деятельности, остались неизданными, точно так же и создание народного представительства осталось делом государственно незавершенным. Перенося центр тяжести во вновь созданные, стоящие вне сферы воздействия верховной власти учреждения, реформа эта не была завершена соответственным переустройством и усилением государственного аппарата, которое позволило бы правительству давать отпор разрушительным силам, получившим в лице кафедры Государственной думы столь сильное орудие воздействия, и воспитать их в рамках дисциплины.
19
Гмина – низшая административная единица в царстве Польском. Гминные суды существовали в Польше с XV в., но юридически значение их было ничтожно, так как ограничивалось рассмотрением самых мелких дел – об убытках и потравах стоимостью до 100 рублей (до 1865 г. – до 30 рублей) и административных проступках с налагаемым штрафом до 10 рублей, арестом до 7 дней или просто выговором.
20
Кабинет министров был учрежден в 1802 г. и действовал более века, но это не было единое правительство империи в современном понимании – министры были независимы, каждый отвечал только за деятельность своего ведомства, отчитываясь перед императором, и весь Комитет не отвечал за деятельность отдельных министров. С 1861 г. наряду с Кабинетом министров существовал и Совет министров, рассматривавший дела в личном присутствии императора. Но круг его задач был неопределенным, и заседания созывались редко и нерегулярно. Совет министров был воссоздан в новом виде по именному высочайшему указу от 19 октября 1905 г. как высший исполнительный орган Российской империи. Кабинет министров продолжал действовать еще полгода и был распущен только 23 апреля 1906 г. После Февральской революции 1917 г. Совет министров был заменен Временным правительством.