К началу третьего заседания одним из участников был составлен перечень возникающих из поставленной задачи вопросов и положен перед Булыгиным. Открыв заседание и заметив перед собою листок, на котором перечень был изложен, Булыгин повертел его в руках, даже не спросив, откуда он взялся, и стал в дальнейшем придерживаться последовательности намеченных в перечне вопросов. Дело двинулось, и после нескольких еще заседаний Булыгин поручил мне свести результаты в форму положения об учреждении Государственной думы.
Стараясь связаться с традицией и, по возможности, избегать упрека в копировании с западных образцов, я взял за образец проект учреждения Государственной думы, составленный в свое время М. М. Сперанским, с его довольно сложной регламентацией и подразделениями. Существенной особенностью этого плана, весьма подходившей для молодого представительного учреждения, являлось перенесение центра тяжести работы в образуемые в составе Думы отделы по главным отраслям дел государственного устроения и ограничение роли общих собраний с их неизбежной риторикой. Составленный на этих основаниях проект был подвергнут обсуждению в совещании, причем как Булыгин, так и мы, его сотрудники, исходили из убеждения, что проект является лишь попыткой примерной иллюстрации одной из возможных форм участия выборных от населения в делах законодательства, могущей служить как бы канвой для суждений того высшего совещания, которое, как тогда предполагалось, имело выработать окончательный проект. Поэтому булыгинское совещание мало посвятило внимания отделке проекта, и последний был принят почти в том же виде, в каком был наскоро составлен.
Единственное, что возбудило споры, – это право Государственной думы предъявлять правительству запросы по предметам управления, так как оно не вытекало из предуказаний высочайшего рескрипта и являлось его расширением, и притом в направлении, чреватом последствиями. Булыгин очень на это предположение морщился (и был, следует признать, вполне прав), но мнение молодежи одержало верх, и право это было сохранено в проекте, но ограничено лишь запросами о незакономерности действий, не распространяясь на их целесообразность, то есть стало конкурировать как бы с правами, принадлежащими Сенату; практика показала, что оно в руках Думы превратилось в способ агитации, а отнюдь не надзора за законностью, ибо ни в одном случае Дума не решилась дать запросу законного последствия в форме доведения своего мнения до высоты престола, а ограничивалась лишь демонстративными суждениями, рассчитанными единственно на возбуждение общественного мнения против правительства.
Покончив с устройством Думы, перешли к порядку выборов. Самое простое и целесообразное решение было бы опереться на существующие учреждения – уездные земства, выражавшие органическое представительство населения, и от них начать линию выборов в Думу. Избрание членов Думы через посредство уездных земств обеспечивало бы большую политическую зрелость избираемых, в состав которых при этом условии не проникали бы в значительном числе лица малокультурные, и в Думе создавалось бы представительство деловое, а не только партийное.
К сожалению, Булыгин не решился стать на эту точку зрения, так как, с одной стороны, опасался, что Дума будет слишком связана с местными учреждениями и внесет в них политику, а с другой стороны, что не получит достаточного участия в Думе крестьянство, которое в земских собраниях мало представлено и не привыкло иметь голос.
Так как, однако, при географических и бытовых условиях России система прямых выборов не могла бы привести к разумным результатам, то Булыгин склонился к мысли создать специальную систему выборов по ступеням, во всем схожую с земской, но с другим распределением долей участий в ней отдельных разрядов населения, и с тем, чтобы образованное по подобию уездного земского собрания уездное избирательное собрание избирало из своей среды выборщиков в собрание губернское, а последнее избирало бы положенное на губернию число членов Думы. Система эта грешила, конечно, большой сложностью, но зато обеспечивала избрание в выборщики от уездов лиц, близко известных местному населению, вероятно, тех же самых, которые состояли земскими гласными, а следовательно, обладали достаточной степенью подготовки и понимания.