Так оформление новой государственности встало в повестку дня как рутинный тактический вопрос. Чичерин и ряд других большевиков считали необходимым просто включить другие советские республики в РСФСР — Россия как федерация была рассчитана на включение «автономий» в свой состав. Недавно назначенный Генеральный секретарь ЦК И. Сталин, по совместительству нарком по делам национальностей, возражал — не надо торопиться. В Геную можно ехать, получив формальные решения республиканских наркоматов иностранных дел о том, что Россия может представлять интересы всех республик. Но по сути, да, нужно со временем включить все советские республики на правах автономий — обеспечив им самостоятельность в вопросах культуры и языка и ликвидировав «игру в независимость», к которой руководители национальных республик (как их называли «националы») стали относиться слишком серьезно. Эти игры не должны были препятствовать организации всего советского хозяйства как единой централизованной машины — мечта последователей Маркса. Ведь если на местах будет своя хозяйственная политика, а в Москве своя — то такая машина работать не сможет. В то же время стирание национально — государственных образований вызвало бы недовольство населения окраин, так как свежи были воспоминания о национальном угнетении в Российской империи.
В августе Сталин составил проект решений по взаимоотношениям России и других советских республик, который предусматривал «формальное вступление независимых советских республик: Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии, Армении в состав РСФСР»[8] (вопрос о Средней Азии и Дальнем востоке на время был оставлен стороне из — за дипломатических сложностей). На вступающие республики распространялась компетенция высших органов власти РСФСР и наиболее важных российских наркоматов. Это позволяло при некоторой автономии республик обеспечить главное для Сталина: «организации на деле единого хозяйственного организма на объединенной территории Советских республик с руководящим центром в Москве»[9].
Точка зрения Сталина была компромиссом между позицией Г. Зиновьева, который считал, что честнее было бы создать единое унитарное государство, и Х. Раковского, который, представляя украинское руководство, выступал за фактическую конфедерацию советских республик. Сталин любил выглядеть творцом компромиссов. Но на этот раз выступить в такой роли ему не дал Ленин. В конце сентября он подверг критике сталинский проект.
В чем была суть разногласий? Для Сталина было принципиально важным наилучшим образом организовать то, что уже было завоевано коммунистами. А для этого нужно было преодолеть хаос в отношениях между регионами, проистекающий из бесконечных согласований между инстанциями разных республик. В письме к Ленину он возмущался «социал — независимцами», которые рассматривают вмешательство центра «как обман и лицемерие со стороны Москвы». Сталин предлагал замену «фиктивной независимости настоящей внутренней автономией…»[10]. Ленин считал, что «Сталин немного имеет устремление торопиться»[11]. То есть направление его действий правильное. Но он не учитывает в достаточной степени национальных предрассудков. И главное — не все еще завоевано. Если советской станет Германия (а на это большевики всерьез рассчитывали до конца 1923 г.), то она не сможет войти в состав России. Германия — не Россия. Очень рассчитывал Ленин на подъем революционного движения в странах Азии. Угнетенным народам нужно показать, что советская власть несовместима с национальным угнетением, что новые советские страны не будут захвачены Россией, а войдут в добровольный союз.