Но все же не все земли империи принадлежали городам и городским землевладельцам. В некоторых провинциях значительную территорию занимали сальтусы — императорские и крупные частные владения, а также земли изъятые из городского пользования. А в прирейнских и придунайских провинциях, а также в Британии, Ну мидии, Мавретании и в некоторых других большие территории земли все еще находились во владении местных крестьян. Жили они в основном сельскими или племенными общинами, которые управлялись римскими префектами или местной племенной знатью, из которой избирался совет старейшин. Нередко подобные селения перерастали в города.
Во время правления династии Антонинов городское землевладение стало играть решающую роль, но в дальнейшем по мере того как приходили в упадок рабовладельческие хозяйства, роль общинного землевладения стала возрастать Кажущееся процветание империи было на самом деле непрочным, так как оставался низким уровень производства. Огромные средства государство тратило на содержание многочисленного аппарата принуждения и надзора. Все это делало неэффективным применение больших масс рабов в крупных хозяйствах. Это было главной причиной того, что даже в крупных земельных владениях производство оставалось достаточно мелким. Внутри больших имений — латифундий — существовало много мелких хозяйств, которые, не объединяясь с другими, принадлежали одному и тому же владельцу.
Такое состояние производства было и в других отраслях хозяйства. Для того, чтобы в этом убедиться можно рассмотреть в качестве примера рудники и каменоломни, которые считались собственностью императора. Например, в Испании на рудниках работало до 40 тысяч человек, но добыча металла так и не достигла масштабов крупного производства. Отдельные участки сдавались в аренду, съемщики составляли товарищества. Этот процесс проходил по тому же принципу, по которому императорские земли сдавались в наем крупным арендаторам — кондукторам и колонам. Они разрабатывали арендованную часть прииска под надзором императорских прокураторов, используя труд рабов, вольноотпущенников и наемных работников. Некоторые мелкие съемщики, хоть и назывались колонами, работали в своих шахтах сами.
Похожие процессы отмечались и в керамическом производстве. К середине II века большая часть керамических мастерских Рима, которые производили кирпич и черепицу, принадлежали императору, но это не привело к созданию крупных мануфактур. Здесь, как и в каменоломнях, отдельные мастерские сдавались императорским отпущенникам, которые обычно создавали производства, используя труд нескольких рабов или наемников.
Не способствовало расширению производства и поведение знати. Они покупали предметы роскоши, копили деньги, но в производство их не вкладывали. Все это вело лишь к увеличению числа рабов, что порождало трудности надзора за ними. Поэтому часто такие хозяйства были убыточными. Это отмечает и Плиний Старший.
Несмотря на развитие товарно-денежных отношений, производство оставалось в основном натуральным. Это порождало значительные экономические трудности, которые Увеличивались с возрастанием денежных налогов и развитием Денежной аренды. Рост городов приводил к увеличению числа античных люмпенов, что влекло за собой непроизводительные расходы на их содержание. Таким образом муниципальная знать, тесно связанная с рынком, постепенно начинала разоряться. Все тяжелее становилось доставать деньги на выплату налогов, на содержание рабов, на приобретение орудий производства, не говоря уже о предметах роскоши, без которых муниципальная знать обходиться не могла, потому что во всем старалась подражать римской аристократии. Ощущалась острая нехватка денег, а поэтому часто невозможно было продать продукцию, производимую в имениях. Основную часть этой продукции государство изымало в качестве натуральных поставок. Боясь волнений и бунтов в городах, правительство ввело фиксированные цены на продовольствие. Откупы налогов, с которых раньше жили всадники и провинциальная бюрократия, постепенно заменялись сбором налогов чиновниками государства. Все чаще городские земли стали захватываться частными лицами, это лишало города доходов, получаемых ранее от сдачи земельных наделов в аренду.
Опять-таки значительно уменьшилось количество людей, которые обязаны были нести муниципальные повинности. В свое время Домициан освободил от них ветеранов, Адриан — часть врачей, риторов, учителей, а в III веке освобождение получили даже императорские арендаторы. Это привело к тому, что основное бремя повинностей легло на оставшихся налогоплательщиков.
Повсеместно целые города, не говоря уже о частных лицах, влезали в долги. Для упорядочения финансов при Домициане в Италии, а во время правления Траяна — в провинциях, была введена должность городских кураторов. Они обязаны были контролировать городские финансы. Императоры вынуждены были прощать должникам фиска и городам недоимки.
Рабовладельческое производство классического типа, которое раньше существовало в греческих полисах и в некоторых эллинистических центрах и Италии в конце I — II вв. н.э., распространилось по всему Средиземноморью. Отныне вся империя представляла собой рабовладельческое общество.
Во II — I вв. до н.э. потребность в рабах для хозяйств Италии удовлетворялась за счет порабощения завоеванный народов Средиземноморья. В I же и во II веках н.э. Римская империя распространилась на огромные просторы от Атлантического океана на западе, пустыни Сахары на юге, лесов Центральной Европы на севере, до границ Парфянского царства на Востоке. Императорское правительство с большим трудом управляло этими огромными территориями и бесчисленными массами людей. Отныне завоевательные войны, которые приносили на рынок массу рабов, стали большой редкостью и, хотя постоянно велись пограничные войны, они не могли дать рынку нужного количества рабов. Все это совпало с тем временем, когда росли рабовладельческие хозяйства — они все больше и больше нуждались в рабской силе. Подобное несоответствие спроса и предложения привело к повышению цен на рабов. Если во II — I вв. до н.э. рабы стоили от 400 до 500 денариев, то во II в. н.э. они стоили уже 600 — 700. До нашей эры выгодней было купить раба на рынке, чем воспитывать его в собственном хозяйстве. Во II в. н.э. отношение к внутренним источникам рабства изменилось. Хозяева, заинтересованные в увеличении количества рабов, были вынуждены пойти на изменение бытового положения своих невольников. Это привело к увеличению числа женщин-рабынь, потому что отныне рабам разрешалось создавать некое подобие семьи, что отразилось на изменении их прежнего полуказарменного быта. Во многих рабских семьях рождалось много детей, которых называли вернами. Они были послушные, с детства обучались какому-либо делу, были привязаны к месту жительства родителей, а поэтому ценились очень высоко. Это позволило увеличить количество рабов в Империи.
Поощрение семейных отношений привело к тому, что отныне семья рабов имела права на кое-какое имущество — пару голов скота, небольшой участок земли, хижину, орудия труда и даже небольшую лавку и т.п. Такое имущество, которое выделялось господином в пользование рабам, называлось пекулием. Так как господин мог в любое время отнять подаренный им пекулий, то во II веке практика его передачи была весьма распространена.
Во времена крупных завоевательных войн, когда на рынок поступали огромные толпы дешевых рабов, рабовладельцы были мало заинтересованы в хорошем обращении с ними, из них старались выжать как можно больше прибавочного продукта. Когда раб от непосильного труда становился больным и немощным, его либо продавали, либо просто выбрасывали на произвол судьбы. Рабовладельцу ничего не стоило дешево купить на рынке нового раба на его замену.
Теперь же подобная эксплуатация, которая приводила к потере сил и здоровья рабов, была невыгодной. Это привело не только к изменению бытового, но и юридического положения рабов. В сформировавшемся к этому времени римском праве был распространен взгляд, по которому свобода человека объявлялась «естественным состоянием, свойственным человеку как таковому, а следовательно и рабу»