Верховное значение народного собрания следует из указаний различных союзных властей на необходимость санкции мероприятий их со стороны народа, а равно из того, что противная сторона никогда не оспаривает правильности такого образа действий. Потом, как бы часты и опустошительны ни были набеги этолийских отрядов под начальством отдельных личностей, без общесоюзного постановления о войне Этолия почиталась пребывающею в мире. Наконец, даже Полибий признает, что этоляне почитали для себя обязательным верное соблюдение народного постановления, хотя бы вскоре после принятия решения и обнаружились невыгоды его для этолян173*. Дабы решение союзного собрания получило силу закона, оно должно состояться с соблюдением определенных правил, прежде всего с участием совета старейшин, на что имеются ясные указания Полибия и Ливия174*.
В составе народного собрания этолян различаются народ (multitudo) и старейшины со стратегом и прочими союзными властями во главе (principes). Те же самые тридцать граждан, которые, по свидетельству Полибия, отправлены были этолянами к царю Антиоху в 192 г. до Р.X. для составления плана военных действий, называются у Полибия апоклетами, отозванными или призванными, а у Ливия старейшинами. Ливий, впрочем, знает и эллинский термин: апоклетами он называет отборных граждан, из которых составляется «благороднейшее собрание» (sanctius concilium), так именуемое им в отличие от общенародного собрания этолян (concilium universae gentis). Ни тот ни другой термин не удостоверяются надписями; зато в них не раз упоминается коллегия должностных лиц, снабженная то судебными полномочиями, то правительственною властью; кроме того, из надписи Уссинга мы узнаем, что союзные общины, как в данном случае Мелитея и Перия, имели своих представителей в союзном управлении, именовавшихся советниками. Что «советники» надписи то же, что апоклеты Полибия и старейшины Ливия, в этом едва ли можно сомневаться. Первоначально совещательный характер коллегии апоклетов отмечается как в приведенных выражениях обоих историков, так и в других местах их же сочинений. Что эта коллегия ближайшим образом представляла собою союзные общины, как например мелитейскую или перийскую представляли «советники» их, ясно видно из Ливия, который распределяет старейшин, Полибиевых апоклетов, между общинами (inter omnes constabat in civitatibus principes), а затем Юстин, передавая, конечно, чужое свидетельство, называет совет этолян сенатом всех городов: Aetolorum universarum urbium senatus175*. Надписью Уссинга устанавливается неоспоримо, что самая незначительная союзная община имела своего представителя в союзном совете, что в каждом случае число представителей соответствовало объему и значительности данной общины, что сообразно числу «советников» определялись и ее денежные и иные обязательства по отношению к союзу. Словом, этолийская федерация благодаря собранию апоклетов или старейшин является в собственной Элладе единственным опытом представительного управления, близко напоминающим ликийскую федерацию, ту самую, о которой Монтескье выражался как об образцовой федеративной республике176*. Многочисленность членов этолийского совета доказывается тем, что из среды их выбирается тридцать человек для окончательных переговоров с Антиохом, а в 167 г. до Р.X. после Персеевой войны римские солдаты Бебия при помощи этолийских предателей избивают 550 старейшин, окружив сенат; прочие были изгнаны177*. По самому составу своему и значению совет этолян не мог быть малолюдным, хотя, разумеется, число сенаторов должно было меняться сообразно переменам в составе самой федерации, как это видно по той же надписи Уссинга.
Как из Полибия, так и из отмеченных выше надписей следует, что рядом с этими двумя собраниями (concilia) в ближайшей зависимости от апоклетов существовала более ограниченная коллегия, имевшая своих председателей, секретаря эпонима, едва ли отдельного от секретаря союзного собрания; в составе ее упоминается и гиппарх. В деле Мелитеи и Перии этот ограниченный совет устраивает взаимные отношения двух союзных общин и отношения каждой из них к союзу; по решению же синедров дельфиец получает право убежища, неприкосновенности и свободы от податей; в силу договоров этолян с Кеосом и Теосом тяжбы договаривающихся разбираются синедрами, а в постановлении навпактян в пользу Кеоса синедры поименованы как высшая власть этолян, как представители Этолии, должностными лицами названы они в теосской надписи. У Полибия апоклеты также не раз называются властями, а в одном месте они названы правителями или предстателями этолян.
Все эти данные приводят нас к следующим заключениям: во-первых, многолюдный совет апоклетов, состоявший из старейшин союзных общин, признавался действующим постоянно при посредстве небольшого комитета выборных из среды тех же апоклетов наподобие того, как это было в афинском сенате пятисот; на смену личного состава комитета указывает приведенное выше выражение надписи: «каждый раз состоящие в должности». Сведения наши об этом большом совете весьма недостаточны. Его обязаны мы разуметь под тем собранием старейшин, которое было окружено и истреблено римскими солдатами в 167 г. до Р.X. в Ферме; собрание старейшин в Гераклее желал разогнать Филипп внезапным нападением на город в 207 г.: из своей среды совет выбирает в 192 г. до Р.X. тридцать апоклетов для окончательных переговоров с Антиохом; совет апоклетов в Гипате решил было от имени этолян «доверить себя римлянам», принимал римских послов и отправлял посольство в римский лагерь. Во-вторых, комитет апоклетов со стратегом во главе, с участием гиппарха и союзного секретаря составлял высшее распорядительное и исполнительное учреждение союза; все члены его как таковые одинаково назывались властями (magistratus). Стратег и апоклеты созывают народное собрание и совет апоклетов, вводят иноземных послов в собрание, наблюдают за порядком заседания, приводят в исполнение народные постановления, точнее определяют возложенные на послов поручения, ведут переговоры с иноземными властями. В-третьих, трудность определить отношения между советом и комитетом, равно долю участия каждого из них в союзном управлении, происходит оттого, что эллинский и римский историки пользуются одинаковыми терминами в применении к апоклетам, составляют ли они союзную думу или только комитет ее и совет стратега; в звании членов комитета и облеченных властью личностей они являлись как бы апоклетами или старейшинами по преимуществу. С другой стороны, у Полибия в одном месте мы находим название «властей» в применении к членам союзного совета, собранным в Гераклее в 207 г. до Р.X. в войну с Филиппом178*. У Ливия principes называются и старейшины союзных общин без отношения их к какому-либо определенному учреждению, и ближайшие к стратегу должностные лица, и члены большого совета179*. Тем не менее тот же Ливий различает благороднейшее собрание (sanctius concilium) апоклетов и от общенародного собрания, и от совета стратега (consilium delectorum), соответствующего синедриону эллинской надписи180*. Во всяком случае, совет апоклетов и постоянная комиссия его, равно как и отдельные должностные лица со стратегом во главе, были по смыслу союзных учреждений этолян только вспомогательными органами народной власти. В 191 г. до Р.X. стратег Фений после взятия римлянами Гераклеи объявил Л. Валерию Флакку, что он и присутствующие этоляне понимают, что нужно выполнить его требования, но для признания их необходимо решение народного собрания этолян; римлянин не возражал. В 189 г. до Р.X. послы этолян, Фений и Дамотел, по определению народа снабженные неограниченными полномочиями (cum liberis mandatis), вели переговоры с римским консулом; смущенные требованиями победителя, этолийские послы возвратились домой, «дабы всесторонне и внимательно обсудить их со стратегом и старейшинами», т.е. апоклетами. Следовательно, и здесь решающая роль принадлежит народу181*.
Однако общенародное собрание этолян, по смыслу союзного управления воплощавшее в себе верховную волю народа, было на самом деле далеко не полновластно. Учреждения, начало которых терялось в незапамятной древности и которые до последнего времени не утратили присущей им зиждительной силы, по мере расширения союза и усложнения исторических задач оказывались на деле, при отсутствии соответствующих изменений в организации союза и в самом населении его, бессильными овладать с каждым данным положением; нередко решающее влияние на деле принадлежало поэтому не исконным федеральным учреждениям, но одной или немногим личностям, которые умели пользоваться учреждениями для прикрытия личных побуждений, своекорыстных и незаконных действий. Дело в том, что очередные собрания этолян происходили весьма редко, не более одного раза в год после осеннего равноденствия в Ферме; случайный состав таких собраний был неизбежен; по уровню понимания политических и общественных явлений союзные собрания этолян стояли гораздо ниже народных собраний, например, афинской республики. Между тем со вторжением в судьбе Эллады македонских владык и римского сената, с возникновением по соседству с Элладой сильных государств небывалую важность в делах получали дипломатические сношения; самая политика обращалась все больше и больше в сложное искусство, требовавшее неослабного внимания и выучки. К тому же в широких пределах этолийского союза не могло быть и речи о руководящей силе общественного мнения, каковое отличало Афинскую республику; при разнородности и отдаленности частей население союза в огромном большинстве было по развитию и нравам, а равно по средствам к просвещению и взаимодействию ниже многих эллинских республик: большинство этолян природных и союзных, каковы эвританы, аподоты, малияне, энианы, локры и др., недалеко ушли от того образа жизни, в каком застал их Фукидид.