1552 г. в тех уездах, где губные институты не могли быть сформированы за малочисленностью служилых людей, главным образом на севере страны, начинается проведение земской реформы, в ходе которой наместники заменялись земскими старостами и «излюбленными головами» из посадских людей и черносошных крестьян. Земские старосты, опираясь на нижестоящих выборных сотских и десятских, проводили разверстку и сбор налогов, вели следствие и суд. Выборность и сменяемость этих новых «чиноначальных» людей ставили государственную власть под контроль подданных, приобретавших черты граждан. Выборность местных властей сокращала масштабы злоупотреблений и произвола, в частности, выборные должны были наблюдать, чтобы судьи не брали «посулы» — взятки от тяжущихся сторон. Центральная власть поступалась частью своих прерогатив в пользу «лучших людей» на местах.
Проведение земской реформы было связано с необходимостью обеспечения единства законодательства, вступавшего в противоречие с существовавшей системой исключительных иммунитетных прав светских и духовных «сильных людей», освобождавших их от подчинения общим нормам закона. Особыми — «тарханными» — грамотами предоставлялись освобождение от повинностей и право неподсудности никакому суду, кроме великокняжеского. Судебник решительно положил конец этой практике. Статья 47 гласила: «…Тарханных вперед никому не давать, а старые тарханные грамоты поимати у всех».
Местный суд становился образцом отношений государственной власти с выборными от сословий. Логическим завершением этой конструкции было бы создание представительного учреждения от «всей земли» также и при верховной власти. И в этом направлении даже были сделаны первые шаги. Помимо «собора примирения», мы знаем о созыве в эпоху адашевского правительства в 1551 г. собора, получившего по числу глав в соборном «уложении» название Стоглава, однако труды этого собора главным образом относились к упорядочению церковной жизни и, соответственно, состав его был ограничен преимущественно церковными людьми.
Создание системы сословного представительства в эпоху Адашева не было завершено: созыв соборов производился нерегулярно, не существовало правил о выборах депутатов, не был определен круг вопросов, подлежащих соборному рассмотрению. Тем не менее не подлежит сомнению, что установление «праведного» суда под контролем выборных — «излюбленных» — людей было шагом к созданию сословно-представительной государственной системы, из которой в дальней перспективе могли вырасти парламентская монархия и демократия современного европейского типа. Современники эту связь сознавали вполне отчетливо. Андрей Курбский в своей истории грозненского царствования писал, что Адашев был «общей вещи зело полезен». «Общая вещь», или «общее дело», — в данном случае дословный перевод латинского понятия «res publica». Ростки понимания государственной работы как общего дела монарха и подданных, работы «всей земли», пробившиеся в реформах 1550-х гг., бесспорно, открывали для Руси правовую перспективу.
Для создания полноценного парламента на Руси недоставало сословий в европейском смысле слова — то есть наследственных корпораций, обладающих обязанностями и правами, закрепленными законом и обычаями. А проведение губной и земской реформы как раз и было крупным шагом к оформлению таких сословий. Это ясно чувствовали наиболее заинтересованные в таком ходе дела городские торгово-промышленные круги. «Пискаревский летописец» (одна из немногочисленных летописей, вышедшая не из великокняжеских канцелярий), составленный в начале XVII в. в Нижнем Новгороде, сообщал о времени правления Адашева: «… В те поры русская земля была в великой тишине и во благоденстве и управе… Да в ту же пору был поп Сильвестр и правил Русскую землю с ним за один и сидели вместе в избе у Благовещения, где ныне полое место между палат».
Пустое — полое — место действительно вскоре образовалось не только на месте палат, где заседал Адашев с товарищами, но и на месте сословного представительства. И было это полое место результатом резкой смены политического курса.
Историки-педанты продолжают спорить, было ли создание сословно-представительной системы сознательной целью Адашева и его товарищей, но что таков неизбежный объективный результат их деятельности — было вполне очевидно современникам. И прежде всего тому влиятельнейшему современнику, которому одному было по силам разрушить эти планы и повернуть ход событий в иное русло.