В конечном счете на смену узкому взгляду камералистов, заботившихся о налоговых поступлениях, пришли взгляды более широкие: общество следует улучшать ради самого общества. В политическом плане это стремление к совершенствованию общества проистекало из новых принципов народного суверенитета, появившихся в результате Американской и Французской революций. Французская революция сместила короля, лишила его старинного права на суверенитет и связала это право с волей народа. Во имя народовластия общественные ресурсы были мобилизованы в беспрецедентных масштабах[40]. Эта демократизация суверенитета многократно увеличила власть государства, но отныне само оно, перестав быть орудием монарха, обязано было служить народу и улучшать его положение. Хотя на протяжении всего XIX века монархические режимы не признавали новый политический порядок, принцип народовластия представлял собой вызов, на который традиционным монархиям приходилось искать ответ. Разные страны лихорадочно двигались к новой вехе, и население уже никем не воспринималось просто как ресурс, который государство может использовать для своих целей. Политические мыслители чем дальше, тем больше склонялись к мысли, что государство и его граждане обязаны служить друг другу. Полицейское государство камерализма (общество на службе у государства) постепенно сменилось государством социальным (государство на службе у общества).
Другим фактором, повлиявшим на расширение социального поля, стали экономические и социальные перемены. Индустриализация и урбанизация принесли с собой множество новых социальных проблем, которые концентрировались в растущих городах и потому были очевидны. Широкий круг действующих лиц, не имеющих отношения к правительству, — от религиозных проповедников и борцов с алкоголизмом до градостроителей и профсоюзных вожаков, придерживавшихся самых разных взглядов, — стал интересоваться такими повседневными вопросами, как жилье, гигиена, несчастные случаи на производстве, алкоголизм, безработица и бедность. Поскольку физический труд играет в индустриальной экономике огромную роль, телесное здоровье рабочих тоже представляло интерес для купцов и промышленников. Вопреки попыткам либералов, особенно английских, ограничить государственное регулирование, чиновники видели необходимость улучшения социально-бытовых условий и защиты населения. Поскольку городская беднота считалась источником преступности, болезней и испорченности нравов, существовало опасение, что она может заразить все общество — и социальное обеспечение представало государственной необходимостью[41].
Этот новый подход, профилактический, применялся и к политическим выступлениям. Народовластие, сделав всех граждан предметом заботы, вместе с тем увеличило и количество потенциальных опасностей. После 1848 года правителей государств беспокоили не только бунтовщики, но и рабочий класс — в нем видели источник оппозиции, а то и революции. Как абстрактное понятие труд считался плодотворным и благородным, но трудящиеся все в большей степени казались угрозой. Более того, идеология социализма представляла собой вызов существующему порядку и превращала труд в новое основание политической легитимности. С течением времени этот вызов привел к появлению в Англии «социализма газа и воды» (законы о жилье, пенсии по возрасту и другие реформы), а в Германии — к тому страхованию (на случай пожилого возраста, болезни и безработицы), сторонником которого был Бисмарк, стремившийся переманить рабочих из растущей социал-демократической партии[42]. Но даже до появления указанных инициатив угроза рабочих волнений вынесла «социальный вопрос» на повестку дня[43].
41
Я очерчиваю концептуальный сдвиг в программах государственной социальной защиты в целом. Анализ как теоретических вопросов социальной защиты, так и подробностей различных ее инициатив вплоть до уровня муниципалитетов в Германии содержится в кн.:
42