Сенат имел право продлевать консульский или преторский imperium для должностных лиц, именуемых проконсулами или пропреторами. Это часто бывало необходимо для того, чтобы иметь нужное количество правителей провинций. Продление полномочий больше чем на два года было чрезвычайно редким событием. Таким образом, хотя занимаемые должности подразумевали огромную власть, отдельные консулы и другие чиновники менялись ежегодно.
С другой стороны, значение сената менее зависело от его официальных функций, чем от его статуса постоянного органа власти. Этот орган состоял примерно из 300 сенаторов, собирался по призыву магистрата (обычно консула) и заседал в его присутствии. Сенаторы не избирались, а назначались пожизненно (и в очень редких случаях изгонялись) двумя цензорами, которые каждые пять лет производили перепись римских граждан (ценз). Ожидалось, что цензоры должны зачислять в состав сената всех, кто избирался на магистратские должности со времени последнего ценза, хотя в законе это не оговаривалось. Тем не менее в Риме было сравнительно немного высоких должностных постов и значительное количество сенаторов — возможно, половина от общего состава — никогда не избиралось на руководящие исполнительные должности. Сенаторы должны были принадлежать к сословию всадников, богатейшему классу собственников. Название equites, или «всадники», происходило от их традиционной роли конных воинов в ранней римской армии. Как бы то ни было, подавляющее большинство всадников не стремилось к участию в общественной жизни, и членов сената обычно набирали из представителей неформальной внутренней элиты этого сословия[4]. Будучи состоятельными людьми, играющими видную роль в государственном управлении, они имели личные интересы в сохранении республиканской системы. Ведущую роль в дискуссиях играли бывшие магистраты, так как по процедурным требованиям первыми должны были высказывать свое мнение бывшие консулы, потом бывшие преторы и так далее, до самых младших должностей. Люди, служившие Республике на высоких постах, обладали огромным влиянием (auctoritas), и общий престиж сената как государственного органа в значительной степени зависел от них. Сенат не обладал правом законодательной инициативы, но решения, принятые его членами после обсуждения, направлялись на одобрение в народные собрания (комиции) с рекомендациями и пояснениями. Сенат также выполнял функцию консультативного совета для высших исполнительных чиновников, когда они находились в Риме, распределял управление провинциями на каждый год и наделял властью проконсулов и пропреторов. И наконец, сенат принимал посольства, назначал послов и посылал уполномоченных представителей для административного надзора в провинции, то есть играл ключевую роль в формировании внешней политики государства.
Различные народные собрания традиционно обладали значительной властью в Римской республике, но почти не имели возможности напрямую влиять на сенат. Они избирали всех магистратов, издавали законы и формально ратифицировали объявление войны и заключение мира. Все свободные взрослые граждане мужского пола обладали правом голоса, если присутствовали на собрании, но не все голоса имели одинаковую ценность. В собрании центурий (Comitia Centuriata), которое избирало консулов и осуществляло ряд других важных функций, голосующие подразделялись на несколько категорий, зависевших от размера их личной собственности согласно сведениям последнего ценза. Истоки этой структуры коренились в организации ранней римской армии, где богатейшие граждане могли иметь дорогое вооружение и становились в первые ряды, т. к. были лучше всех защищены, поскольку имели полное гоплитское снаряжение, состоящее из шлема, щита, доспехов и порожей. Естественно, в старших голосующих органах, или центуриях, насчитывалось меньше членов, потому что богатых было меньше, чем бедных. Предполагалось, что голос каждой центурии обладает равным весом, но представители богатейших классов голосовали первыми, и решение часто оказывалось принятым до того, как беднейшие центурии успевали сказать свое слово[5]. Другие собрания были основаны на «племенных» принципах[6], снова определяемых цензом. Здесь различия были не менее велики, хотя и носили несколько иной характер. Каждое племя (триба) голосовало в соответствии с решением большинства присутствующих членов. Вместе с тем городские трибы, включавшие значительную часть римской бедноты, обычно могли выставить в день голосования гораздо больше граждан, чем сельские трибы, где лишь наиболее состоятельные члены могли добраться до Рима, чтобы принять участие в голосовании. Таким образом, в большинстве случаев мнение преуспевающих граждан оказывало значительно большее влияние на итог любого голосования, чем мнение более многочисленной бедноты. Ни в одном собрании не существовало возможности для дискуссий. Люди просто выбирали из списка кандидатов либо голосовали за или против конкретного предложения. Собрания проводились по просьбе магистрата, который председательствовал на них и излагал свое дело. По сравнению с афинским городским собранием в конце V века до н. э. демократические элементы в римской политической системе могут показаться жестко контролируемыми, но это не означает, что им не придавалось особого значения. Исход голосования, особенно на выборах, оставался непредсказуемым.
4
Выборные должности в Риме не оплачивались, поэтому, по сути дела, политикой могли заниматься исключительно богатые люди.
5
Потому что подсчет голосов осуществлялся по центуриям, а не по принципу — один гражданин — один голос.
6
Принцип распределения граждан по племенам («трибам») являлся пережитком эпохи формирования римского государства, то есть был наследием родового строя, когда ранний Рим постепенно поглощал близлежащие территории, населенные сабинами, вольсками и т. д.