Между тем, как указывалось в решениях XVII съезда партии, организационно-практическая работа все еще отставала от требований политических директив и не отвечала гигантски возросшим запросам нового периода30. Это выражалось прежде всего в том, что канцелярско-бюрократическая система руководства, со всей остротой вскрытая и решительно осужденная партией и правительством на примере угольной промышленности Донбасса и железнодорожного транспорта31, не была преодолена во многих областях советской и хозяйственной работы. В этих решениях отмечалось, что главной причиной неудовлетворительной работы Донбасса и железнодорожного транспорта были недостатки руководства, недостатки организационного характера. Руководители угольных трестов Донбасса и Главтопа Наркомата тяжелой промышленности не поняли «коренного изменения в условиях добычи угля при ее механизации», когда «шахта превратилась уже в настоящий завод со сложными механизмами, требующими серьезного труда и серьезного отбора людей для освоения новой техники». Главным показателем отсталости руководства было организационное построение органов управления по функциональному принципу.
При функциональной системе управления каждая «функция» в руководстве находилась в ведении специального работника, который был ответственным исполнителем в данной отрасли деятельности (функции). Как показала практика, функциональное построение аппарата породило ряд недостатков в системе управления. Оно означало рассредоточение руководства, создание множества нередко излишних отделов и секторов, нагромождение всякого рода подсобных органов управления, что исключало возможность живого, конкретного оперативного руководства низовыми звеньями и неизбежно порождало обезличку управления и обезличку ответственности, канцелярско-бюрократические методы руководства как на предприятиях, так и в объединениях и наркоматах. Функциональная система вела к разбуханию штатов центрального и среднего звеньев, отвлечению с производства в канцелярии значительного количества инженеров и техников, лучших технических и организаторских сил. В то же время непосредственно на производстве отдельными участками руководили, как правило, практики — вчерашние рабочие, не имевшие достаточных технических знаний.
Порочность функциональной системы в планировании выражалась в распылении и расчленении планирования между множеством планирующих инстанций, между синтетическими и отраслевыми секторами, при этом одни планировали только синтетические технико-экономические показатели, а другие — только объем производства и капитальные вложения по отраслям. Между тем необходим был переход к комплексному планированию, охватывающему все показатели по отраслям.
Все это мешало освоению и эффективному использованию новой техники, успешному развитию производства, повышению рентабельности и темпов накопления в социалистической промышленности.
Серьезные недостатки наблюдались в организации труда и производства. Из-за ряда неполадок в организации производства рабочий день на многих предприятиях был загружен фактически не в течение всех 7 часов, а в течение 4—5 часов32. В ряде отраслей промышленности недостаточной была загрузка оборудования. Так, в Донбассе в 1933 г. врубовые машины использовались на 76%, а отбойные молотки — на 68%33. Такое же положение было в Дальневосточном угольном районе. В результате слабого освоения техники и нарушения технологического процесса больших размеров достигал брак. Много неполадок было в организации технико-экономического планирования и нормирования, увеличилась дробность норм выработки. Так, например, на заводе «Заря» (Ленинград) количество норм выработки достигало 50 тыс.34 Чтобы овладеть техникой, повысить темпы и качество работы промышленности, необходимо было коренным образом улучшить систему управления и методы руководства.
Основные меры по совершенствованию системы управления и повышению качества руководства, намеченные XVII съездом партии и — в развитие его решений — Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. «Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства»35, состояли в ликвидации функциональной системы построения аппарата во всех советских и хозяйственных органах и перестройке их на производственно-территориальной основе, в организации главных производственных или производственно-территориальных управлений, входящих в Народные комиссариаты. Усиливались права и обязанности местных органов в области развития местной промышленности; в их ведение передавалась часть предприятий, подчиненных союзным и республиканским органам. В главных управлениях Народных комиссариатов сосредоточивалось руководство только предприятиями действительно союзного значения. Признано было необходимым ликвидировать промышленные объединения, сократить число трестов, расширить непосредственную связь центральных хозяйственных органов с крупнейшими предприятиями. Осуществлялось передвижение инженерно-технических работников из аппаратов непосредственно на производство, повышалась зарплата работникам, занятым на производстве, в сравнении с работниками аппарата управления.
31
См. Постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 8 апреля 1933 г. «О работе угольной промышленности Донбасса». — СЗ СССР, 1933, № 25, ст. 148; Постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 3 июля 1933 г. «О работе железнодорожного транспорта». — СЗ СССР, 1933, № 40, ст. 237.
32
Выступление С. Орджоникидзе на XVII съезде партии. Стенографический отчет съезда. М., Партиздат, 1934, стр. 171—172.