Не буду подробно объяснять, почему борьба с коррупцией с помощью прозрачности равносильна борьбе с крысами с помощью пожара. Для иллюстрации приведу лишь один замечательный пример - попытку внедрения гласности в области регламентации прописки в СССР (см. врезку). Главные же выводы таковы:
- Прозрачность нельзя вводить одномоментно и сразу по всему спектру законодательства - нужна продуманная поэтапность.
- Прозрачность нельзя вводить одновременно с изменением системы управления.
- Прозрачность не должна вынуждать гражданина ею пользоваться. Другими словами, незнание гражданином законодательства и процедур не должно приводить к ущемлению его прав и свобод (а знание процедур не должно приводить к привилегированному положению). В противном случае мы получим диктат крупных корпораций, способных содержать толпы юристов, и непрерывное, инициированное этими корпорациями усложнение процедур.
- Прозрачность государственных механизмов не должна основываться на прозрачности частных структур и частной жизни граждан. Прозрачность, достигнутая ценой нарушения приватности граждан, неминуемо затронет глубинные институты общественной стабилизации, например религиозные, классовые, социальные, сословные, этнические, семейные и т. д., - с самыми тяжелыми последствиями для общества.
В заключение добавлю, что гражданину не нужно знать, в каком ящике какого стола находятся поданные им документы, ему все равно, в каком порядке сидят чиновники и как между ними распределены обязанности. Ему важно знать, какие у него есть права (и это на сегодняшний день полностью реализовано, поскольку все законы опубликованы). Ему важно, чтобы был конкретный начальник, который отвечает за своевременное и правильное рассмотрение его вопроса, - и важно, чтобы с этого начальника был спрос. Я больше десяти лет только и хожу по всяким очередям и кабинетам и не видел ничего более удручающего, чем разводящий руками чиновник, признающий правоту гражданина, но объективно не имеющий возможности разрешить проблему. Все остальное преодолимо. Преодолима агрессия, произвол, взяточничество, вымогательство, халатность и т. д. Непреодолима лишь безответственность, обусловленная отсутствием реальной возможности принимать властные решения в нестандартных ситуациях.
Таким образом, коррупция побеждается не автоматизацией и прозрачностью, а четким разграничением полномочий между должностными лицами, обеспечением известной доли самостоятельности чиновников (в пределах полномочий, установленных законом) и действенными механизмами привлечения к ответу виновных должностных лиц. Если всего этого нет, то автоматизация и прозрачность лишь позволят гражданам убедиться в беспомощности и безответственности того или иного чиновника, но не более.
8 сентября 1990 г. Совет Министров СССР принял решение о снятии грифов «секретно», «не для печати» и «не подлежит оглашению» с постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, касающихся прописки, опубликование которых ранее не допускалось. Однако оно до сих пор не исполнено, а нормативные акты не только не опубликованы, но даже не рассекречены. Символично, что и само Постановление тоже не опубликовано.
Здесь важно отметить, что институт прописки просто не мог действовать в условиях прозрачности (она же гласность). На примере актов, регулирующих прописку, можно было бы показать, как население делилось на категории и подкатегории, в результате чего многие граждане СССР впоследствии остались без гражданства только потому, что не попадали в какую-либо категорию, позволяющую их прописать.
Но если бы люди и знали об этих неопубликованных актах, это бы не помогло, поскольку не было механизма их обжалования. А внедрение такого механизма требовало почти полной перестройки системы государственного управления в течение нескольких месяцев - что было неосуществимо. В других областях, включая регулирование экономических отношений, механическое внедрение новых принципов в старые механизмы управления сталкивалось с аналогичными проблемами. Яркий тому пример - знаменитые чеченские авизо, результат мгновенного перехода к рыночным принципам управления банковскими рисками в условиях сохранения системы нерыночного учета и распределения денежных средств.