Карта 1. Границы окраин Российского государства и населенные пункты в степи, ок. 1850 г.
Так, Александр II приказал министру внутренних дел П. А. Валуеву и военному министру Д. А. Милютину изучить, какие принципы должны лечь в основу коренной административной перестройки степи[96]. В частности, у Милютина, пионера военной статистики и активного покровителя молодых, талантливых, хорошо информированных офицеров, появилась возможность привести управление в соответствие с новым уровнем, на который вышли методы приобретения знаний о среднеазиатских приграничных территориях. Он предложил организовать исследовательскую комиссию, с чем Валуев охотно согласился.
Чтобы не упустить весеннюю погоду, благоприятствовавшую путешествию, два министра действовали быстро. В исследовательскую комиссию, названную Степной (1865–1868), должно было войти по одному представителю от Военного министерства, Министерства внутренних дел, Оренбургского генерал-губернаторства и Западно-Сибирского генерал-губернаторства: таким образом соблюдались интересы всех важнейших административных инстанций, принимавших участие в заседаниях Комиссии. Эти позиции в Комиссии быстро заполнились разнообразными амбициозными и опытными чиновниками. Военное министерство представлял А. К. Гейнс (1833–1893), полковник Генерального штаба, недавний выпускник автортетной Академии Генштаба[97]. Еще один офицер Генштаба, капитан А. П. Проценко, был назначен властями Западной Сибири, а новый генерал-губернатор Оренбурга Н. А. Крыжановский выдвинул кандидатуру генерала К. К. Гутковского (1815–1867), офицера польского происхождения, известного своими познаниями в области этнографии и географии степи[98]. Валуев выбрал представителем своего министерства Ф. К. Гирса (1824–1891), выходца из влиятельной семьи шведских лютеран на русской службе, специалиста по улаживанию конфликтов в разных регионах, члена Министерского совета[99]. Именно Гире должен был стать председателем этой многонациональной, многоконфессиональной группы, членов которой объединяла патриотическая приверженность государственной службе и интеллектуальная преданность накоплению практических и полезных знаний. Месяц спустя все вместе разработали в Санкт-Петербурге подробную программу, включавшую не менее 17 вопросов, которые касались основных принципов управления, эффективности казахских и российских судов, налоговых структур, землепользования, здравоохранения, образования и религии[100]. Вероятно, даже в то время трудно было представить, что четыре человека, из которых по меньшей мере двое не знают местных языков, при всей искренности намерений и глубине познаний смогут за год проехать более 6 тыс. верст по труднопроходимой местности и найти при этом удовлетворительные ответы на множество вопросов. Однако царское правительство сделало серьезную ставку на то, что они на такое способны, и выделило только на первый год работы Комиссии более
17 тыс. рублей[101]. Несмотря на масштабность задачи, Гире и Гейнс выехали из Санкт-Петербурга в конце июня, а 16 июля прибыли в Омск, центр Области сибирских киргизов и Западно-Сибирского генерал-губернаторства[102].
Подобные поездки были типичным в Российской империи XIX века инструментом, применяемым для осуществления быстрых административных изменений, особенно в регионах отдаленных, малоизученных или отличных от общей структуры европейских областей[103]. С одной стороны, они обеспечивали быстрый сбор данных людьми, которых выбирал сам царь или соответствующие министры, с некоторым участием местных жителей. С другой стороны, они позволяли министерствам Санкт-Петербурга, избежав многолетней переписки с местными губернаторами и собственными ведомствами, быстро вносить предложения в исполнительные органы. Изменить что-либо в забюрократизированной империи было все равно что расчистить Авгиевы конюшни: законы противоречили друг другу, документы терялись, могущественные местные губернаторы умирали или сменялись людьми столь же влиятельными, но с радикально противоположными взглядами. Исследовательские комиссии, при разумном покровительстве и достаточных полномочиях, могли действовать в обход этой массы документов и лиц. Так и в случае Степной комиссии вся переписка по вопросам, находившимся в ведомстве казахской администрации, как бы далеко ни зашли обсуждения, была просто остановлена, а соответствующие документы были представлены Гирсу для рассмотрения Комиссией[104]. Валуев и Милютин с радостью воспользовались возможностью, которую давал необычный новый институт для достижения более высокого, чем когда-либо ранее, уровня координации. Словом, это был откровенно административный инструмент, предназначенный для решения проблем, которые буквально десятилетиями копились в канцеляриях Оренбурга, Омска и Санкт-Петербурга.
98
Там же. Л. 26. Милютин – Валуеву, 3 мая 1865 г.; Л. 21, Милютин – Валуеву, 28 апреля 1865 г.
103
Ср., например, поездку Александра I в Бессарабию с целью поддержать новый устав местной администрации на практически неизвестной новой территории [Кушко, Таки 2012: 70–97]. Другие классические примеры (реформирования существующей территориальной единицы) включают исследования Туркестана Ф. К. Гирсом в 1882 г. и К. К. фон дер Паленом в 1908 г.
104
РГИА. Ф. 1291. Оп. 82. Д. 5а (1865). Л. 66–66 об. Милютин – Валуеву, 23 июня 1865 г.; 67–67 об. Валуев – Милютину, 3 июля 1865 г.