Идеальная бюрократия, по Максу Веберу, рациональна, высокопрофессиональна и аполитична. Бюрократ не должен быть прислужником вышестоящих и обязан работать, руководствуясь интересами дела, независимо от смены власти. Все это обеспечивается специальными условиями и процедурами. Чиновников набирают на открытых конкурсах. Их продвижение внутри организации зависит от деловых качеств и выслуги лет. Они — профессионалы и всегда вне политики. У них должны быть приличная зарплата, определенные социальные гарантии, предсказуемая карьера. Это профессиональные эксперты, которые связывают себя с интересами государства, а не конкретных идеологий, политиков, лоббистов.
Рациональный капитализм нуждается в рациональной бюрократии, функционирующей, как хорошо отлаженная машина, и наоборот.
Американские исследователи П. Эванс и Дж. Роч предположили: чем ближе бюрократия страны к веберовскому идеалу, тем лучше в этой стране ищут дела — в частности, тем выше темпы экономического роста. На статистике по развивающимся странам они подтвердили эту гипотезу.
В последние десятилетия в мире постепенно набирает силу комплекс идей, противоположный веберовским представлениям об идеальной бюрократии. Речь идет об уменьшении роли традиционной "лестницы чинов", о том, что работу чиновников следует оценивать по четко измеряемым результатам, что государственные органы обязаны служить прежде всего интересам и потребностям граждан, а не абстрактным интересам государства и так далее. Но реформы подобного типа не везде идут успешно, и веберовские представления о бюрократии пока рано списывать со счета.
"Веберовская" бюрократия, по П. Эвансу и Дж. Рочу, создается прежде всего специальными процедурами "входа" на государственную службу: по конкурсу, а не по политическим или личным соображениям начальства. Только так можно отобрать самых квалифицированных и производительных работников. Кроме того, объективный отбор дает чиновнику определенную автономию от руководителей, препятствует созданию замкнутых кланов. Наконец, по конкурсу на государственную службу может попасть каждый, а это не только социально справедливо, но и расширяет число достойных кандидатов.
Конкурс — это квалификационные экзамены (предпочтительно письменные) и тесты.
Но в России сегодня абсолютное большинство чиновников (94 процента) не сдавали никаких экзаменов и не проходили тестирование: их брали на работу после собеседования. Правда, чем выше "входная" должность, тем чаще кандидатов отбирали на конкурсной основе: прошли через эту процедуру лишь 2 процента специалистов 2-й категории, но уже 7 принятых на должность главного специалиста. Были протестированы лишь 3 процента специалистов 2-й категории, но уже 9 принятых главных специалистов и 12 процентов консультантов.
В областных администрациях чиновников чаще отбирали по конкурсу, чем на городском и федеральном уровнях.
Еще один способ снизить неопределенность при приеме на работу — брать тех, кто рекомендован людьми, мнению которых наниматель доверяет, или просто брать знакомых. Но тогда возникает опасность воцарения на работе родственно-дружеской, а не деловой среды.
И все-таки именно личные рекомендации (45 процентов случаев) или личное знакомство с будущим работником (40 процентов) — самые распространенные у нас источники информации о будущих работниках.
Вообще-то естественно поинтересоваться деловыми качествами претендента у тех, кто его знает. Но рекомендации, по которым приходят на работу молодые чиновники, вряд ли касаются их профессиональных достоинств: рекомендуют претендентов, как правило, их знакомые и знакомые знакомых, родственники и знакомые родственников.
Городские администрации несколько чаще, чем областные и федеральные, нанимают специалистов "с улицы" или через службы занятости: работа здесь настолько мало престижная и низко оплачиваемая, что отбирать новых сотрудников не из кого.
Итак, процедуры "входа" работников в государственные и муниципальные администрации чаще всего не дают возможность отбирать их "по заслугам", зато обеспечивают начальство лояльными людьми.
Сами управленцы критикуют конкурсный отбор за медленность, негибкость, дороговизну и к тому же не верят, что по конкурсу можно отобрать именно того сотрудника, который нужен на данном рабочем месте. Тут есть свои резоны: объективные процедуры найма на работу нуждаются в особой инфраструктуре, которая у нас совсем не развита, — нет надежных "кредитных историй" соискателей, нет культуры рекомендаций и доверия рекомендателям, нет достоверных рейтингов вузовских дипломов, не разработаны тесты и процедуры конкурсного отбора. Иными словами, работодатель, решившийся на конкурентное сравнение соискателей, не освобождает себя от потока ложных сигналов.