На досуге рядовые террористы больше думали о том, как они умрут, чем о том, как убьют другого. На деле руководители боевой организации превращались в «охотников за черепами», «мастеров красного цеха». Эти откровенные определения принадлежали ближайшему помощнику Азефа в Боевой организации эсеров Борису Савинкову. Однажды он неприятно удивил своих идейных соратников по партии, когда они стали обсуждать пределы допустимого в терроре, говорили о твердом определении морального долга человека, которое было выделено Кантом еще в XVIII веке. В ответ на «кантианские рассуждения» о том, что человек всегда существует «как цель сама по себе, но не как средство для применения со стороны», они услышали категорическое возражение Савинкова: высший моральный закон для террориста есть воля его организации. Это вызвало слабые возражения: воля авторитетных лиц, тем более организаций. не может возвыситься над принципом свободы и выступать как нравственный закон для мыслящего человека. Но Савинков был непреклонен. Впрочем, в Боевой организации он был не столь категоричен, как в споре с партийными товарищами. Он сомневался и находил выход в поступках противоречивых. Во-первых, писал экзальтированные повести о террористах, в которых современные сценаристы находят основу для воссоздания картины русской революции; во-вторых, «страдал нервами» и «прислонялся», как говорили близко знавшие его, к тем, кто отличался неизменной «внутренней устойчивостью в терроре», — прежде всего к Азефу.
Николаевский объяснял ведущую роль полицейского агента Азефа в подпольной организации террористов тем, что Азеф редко думал о моральных проблемах. «О своем праве делать то, что он делал, он вообще едва ли когда-нибудь думал», — говорил Николаевский и продолжал: «Соображения ... личной выгоды в широком смысле слова определяли все».
Вячеслав Плеве
В мае 1903 года директором департамента полиции назначен был петербургский прокурор Алексей Лопухин. Время было тревожное: террористы убивали высших чиновников, как болотную дичь. В 1902 году боевики- эсеры «ликвидировали» министра внутренних дел и харьковского губернатора, а за несколько дней до назначения Лопухина погиб губернатор уфимский. «Мелочной работой» Лопухин не увлекался, не барское это дело, но полицейскую службу обновил решительно. В охранные отделения пришли молодые жандармские офицеры, в полиции до сего времени не работавшие. Для реорганизации Лопухин воспользовался опытом старого знакомого по службе в Москве полковника Зубатова, который назначен был начальником особого отдела департамента. Зубатов хорошо знал достижения полицейского сыска в Европе и одновременно особенности русского революционного движения, знаком был с нелегальной революционной литературой. Был «монархист самобытный», чинов не искал, с начальством враждовал.
Лопухин разрешил Зубатову делать все, что тот считал необходимым. «Зубатов первым поставил розыск по образцу западноевропейскому, введя систематическую регистрацию, фотографирование, конспирирование внутренней агентуры... Ведь многие не были знакомы с самыми элементарными приемами той работы, которую они вели, не говоря об отсутствии умения разбираться в программах революционных партий и политических доктринах», — вспоминал один из учеников Зубатова. Зубатов и его подчиненные определили основы агентурной работы так: агентурное дело — это купля-продажа. Цель оправдывает все средства, хотя бы и не вполне чистоплотные.
«Розыскные органы занялись искусственным оборудованием блестящих дел, с помошью которых возможно было сделать головокружительную карьеру», — замечал один из очевидцев событий. Завершить реорганизацию политической полиции Зубатов не успел — в августе 1903 года был отправлен в отставку, выслан из столицы под надзор полиции. Правила игры, которые предложила охранка Азефу, соответствовали его замыслам и возможностям.