В начальный период существования Золотой Орды крупных улусов было, видимо, не больше 15, и границами между ними чаще всего служили реки. В этом видна определенная примитивность административного членения государства, уходящая корнями в старые кочевнические традиции. Дальнейшее развитие государственности, появление городов, введение мусульманства, более тесное знакомство с арабскими и персидскими традициями управления привели к различным усложнениям во владениях Джучидов с одновременным отмиранием центральноазиатских обычаев, восходящих ко времени Чингисхана. Вместо членения территории на два крыла, как уже говорилось, появились четыре улуса во главе с улусбеками. Один из улусов был личным доменом хана. Он занимал степи левобережья Волги от ее устья до Камы, то есть включая бывшую территорию Волжской Болгарии. Каждый из этих четырех улусов делился на какое-то число «областей», являвшихся улусами феодалов следующего ранга. Всего в Золотой Орде число таких «областей» в XIV в. составляло около 70 по числу темников.
Одновременно с установлением административно-территориального деления происходило формирование аппарата управления государством. Период правления ханов Бату и Берке с полным правом можно назвать организационным в истории Золотой Орды. Бату заложил основные общегосударственные устои, сохранившиеся при всех последующих ханах. Были оформлены феодальные владения аристократии, появился аппарат чиновников, заложена столица, организована ямская связь между всеми улусами, утверждены и распределены налоги и повинности. Правление Бату и Берке характеризуется абсолютной властью ханов, авторитет которых ассоциировался в сознании подданных с размером награбленных ими богатств. Источники единодушно отмечают, что ханы в это время имели «изумительную власть над всеми» [17].
Хан, стоявший на вершине пирамиды власти, большую часть года находился в кочующей по степям ставке в окружении своих жен и огромного числа придворных. Только короткий зимний период он проводил в столице. Передвигавшаяся ханская орда-ставка как бы подчеркивала, что основная мощь государства продолжала базироваться на кочевом начале. Естественно, что находившемуся в постоянном движении хану было достаточно сложно самому управлять делами государства. Это подчеркивают и источники, которые прямо сообщают, что верховный правитель «обращает внимание только на сущность дел, не входя в подробности обстоятельств, и довольствуется тем, что ему доносят, но не доискивается частностей относительно взимания и расходования» [18].
Частностями должны были заниматься многочисленные чиновники. Обычно в государствах кочевников их не бывает много, чего никак нельзя сказать о Золотой Орде. В ханских ярлыках перечисляется множество чиновников, причастных ко всем сторонам как кочевой, так и оседлой жизни государства. Для непосредственного руководства ими в Золотой Орде были учреждены две высшие государственные должности: беклярибек (бек над беками, или по-русски великий князь) и везир. Оба сановника находились почти на одной ступени феодальной иерархии, однако первенствующую роль в государственном аппарате играл беклярибек. В его руках была сосредоточена огромная власть, он являлся главнокомандующим всей армией, ведал дипломатическими сношениями с другими государствами, обладал прерогативой высшей судебной инстанции, оказывал серьезное влияние на религиозные дела. Такое сосредоточение в руках беклярибеков стольких важнейших государственных обязанностей и приводило нередко к тому, что они становились фактическими правителями Золотой Орды, диктовавшими свою волю сидевшим на престоле Джучидам. Наиболее яркими примерами в этом отношении были Ногай и Мамай.
В руках везира была сосредоточена высшая исполнительная власть, центральный орган которой назывался диван. Он состоял из нескольких палат во главе с секретарями, в ведении которых были определенные сферы финансовой, налоговой, торговой и внутриполитической жизни государства. Везира обычно титуловали «полновластный» и «советник царей и султанов», что хорошо отражает круг его обязанностей. Влияние его на межгосударственные отношения и внешнюю политику Золотой Орды не было столь значительным, как беклярибека, поэтому в дипломатической переписке везир ставился ниже. Однако во внутренней жизни страны роль его была огромна, так как основную сторону его деятельности составляли сбор налогов и дани с покоренных народов. Именно поэтому в одной из арабских рукописей указывается, что везир — «настоящий султан, единовластно распоряжается денежной частью, управлением и смещением»[19].