Много размышлял Александр над устройством страны и пришел к выводу, что вся Россия должна делиться на 10 наместничеств по типу Польши, а они — на губернии, дробящиеся на уезды, а те — на округа. И каждое из наместничеств создавало свой сейм. Право быть избранным в сейм должны были получить все дворяне, внесенные в дворянские книги, а также все землевладельцы — не дворяне, купцы первых двух гильдий, «артисты трех свободных искусств» и хозяева мастерских.
Чтобы составить общий сейм империи, сейм каждого наместничества должен был избрать четверть своих членов, а император — назначить половину избранных этих подданных, из которых и составится палата депутатов общего сейма.
Ни помещичьи, ни удельные, ни государственные крестьяне к выборам не допускались. Так же было предусмотрено и в польской конституции.
Самым сложным был вопрос о функциях высшей палаты — Сената. Структура его изменялась коренным образом. Теперь Сенат должен был подразделяться на десять департаментов по числу наместничеств, и каждый из них становился верхней палатой наместнического сейма, располагаясь соответственно в главном городе наместничества. И лишь департамент Сената, который останется в столице, составит верхнюю палату сейма империи. А группа сенаторов по назначению императора должна была стать председателем высших судебных мест.
Конституция Александра предусматривала и перестройку, перестройку всей административной власти в стране. Высшим административным органом должен был стать Государственный совет, составленный из всех министров и других членов, назначенных императором. Задачей его становилось обсуждение всех предметов, до управления империей относящихся. Подобные же кабинеты предусматривалось ввести и в наместничествах. Связь между наместническими советами и Государственным советом предусматривалось вести через государственных секретарей, каждый из которых должен был контролировать ведение дел по своей отрасли.
Александр гордился своей конституцией. Существенные черты нового миропорядка регламентировались этим кратким сводом законов о конституции. Власть по этому документу разделялась на законодательную, исполнительную и судебную, возглашалось равенство всех граждан перед законом. А сохранение всех прерогатив власти монарха позволяло ему с оптимизмом смотреть на введение нового правопорядка в России.
Но тут появилась публикация в одной из парижских газет о русской конституции. Сильно заволновались австрийцы и пруссаки, употребили все средства, чтобы узнать о ней все, что возможно. Введение конституции грозило странам с деспотическим строем правления многими бедами.
Прусский посланник Лебцельтерн и пруссак Шеллер действовали как настоящие шпионы. Их донесения своим правительствам были аналогичны — русская конституция есть, но не имеет ни малейшего шанса быть проведенной в жизнь. Даже экземпляр, увезенный Александром в Петербург от Новосильцева, был украден, переписан и возвращен на место.
После этого ни одна строка о конституции не появлялась в печати.
Но прогнозы послов Австрии и Пруссии оказались недостоверными. Вернувшись в Петербург из Польши, император немедленно принялся за проведение практических шагов в жизнь. Он вызвал А. Д. Балашова и назначил его генерал-губернатором Тульской, Воронежской, Тамбовской и Рязанской губерний. Это было первым экспериментальным шагом по пути конституционных преобразований. Генерал Дибич, сменивший П. М. Волконского на посту начальника главного штаба в двадцать третьем году и ставший первым помощником императора, рассказывал:
— Император Александр хотел посредством учреждения генерал-губернаторств ввести конституционное управление, начав с того, чтобы из каждого генерал-губернаторства находилось в Совете по нескольку депутатов или представителей, но мера сия не удалась.
Выбор генерал-губернатора была неудачен. В Варшаве народные представители позволяли себе слишком многие вольности, и в это же время возникли революции в Греции, Италии, Неаполе и Пьемонте. Император не испугался, но увидел, что революция сверху может вызвать волнения и революции внизу…
Впрочем, работа над проектом продолжалась. П. А. Вяземский сообщал А. И. Тургеневу:
«Смерть за смерть! Вчера мы похоронили Дешана, который четвертого дня умер скоропостижно на улице, ехавши домой с обеда, где пел и балагурил по-обыкновенному. Впрочем, он давно уже страдал от удушья. Покойник был добрый человек! Я его в особенности любил, и мы насчет многого согласны были, я имел случай увидеть, что он желал мне добра».